1. Innledning
2. Forholdet til offentleglova og personopplysningsloven
2.1. Forholdet til offentleglova av 19.5.2006 nr 16
2.2. Forholdet til personopplysningsloven av 14.4.2000 nr. 31
3 Avgrensninger i rundskrivet
3.1 Bestemmelser i forvaltningsloven som ikke omtales særskilt
3.2 Generelle dokumenter
3.3 Taushetsplikten for ansatte i asylmottak
3.4 Sikkerhetsloven av 20.03.1998 nr. 10 og forskrift av 17.3.1972 nr. 3352 (beskyttelsesinstruksen)
3.5 Politiloven av 4. 8.1995 nr 53/straffeprosessloven av 22.5.1981 nr. 25.
4. Taushetsplikt – formål og innhold
4.1 Hva er formålet med forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt?
4.2 Hvem har taushetsplikt?
4.3 Under hvilke forhold inntrer taushetsplikten, og når gjelder den?
4.4 Hva innebærer det å ha taushetsplikt?
4.5 Hvilke opplysninger har man taushetsplikt om? – noen utgangspunkter
4.6 Nærmere om hvilke opplysninger som omfattes av taushetsplikten
4.6.1 ”Noens personlige forhold ” – forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1
4.6.2 Opplysninger om saksbehandlingen
4.6.3 Opplysninger om det er truffet vedtak
4.6.4 Opplysninger om vedtakstype og begrunnelsen for vedtaket
4.7 Unntak fra taushetsplikten - opplysningsrett og opplysningsplikt
4.8 Hvordan kan forvaltningen eller etaten bruke taushetsbelagte opplysninger internt?
4.8.1 For det formålet de er innhentet for, forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2
4.8.2 Hensiktsmessig arbeidsfordeling, forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3
4.8.3 Særlig om bruk av taushetsbelagte opplysninger i andre utlendingssaker enn den opplysningene er innhentet for – forvaltningsloven. § 13 b nr. 3
4.8.4 Anonymisering/statistikk
4.9 Når kan forvaltningen utlevere taushetsbelagte opplysninger til privatpersoner, private organisasjoner og lignende?
4.9.1 Opplysninger til parten (søkeren) eller representant/fullmektig – forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1
4.9.2 Identifisering av og utlevering av opplysninger til parten
4.9.3 Fullmakt
4.9.4 Parten samtykker til at andre får tilgang til taushetsbelagte opplysninger
5. Når kan et forvaltningsorgan utlevere opplysninger til et annet?
5.1 Opplysningsrett og - plikt i visse tilfeller
5.2 Utlevering til andre forvaltningsorganer – forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5
5.2.1 Opplysningene gjelder en persons forbindelse med organet – forvaltningsloven. § 13 b første ledd nr 5
5.2.2 Om avgjørelser som er truffet
5.2.3 Opplysningene er nødvendig for å ” fremme avgiverorganets oppgaver etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag”.
5.3 Formkrav
5.4 Utlevering av opplysninger fra utlendingsforvaltningen til politiet/påtalemyndigheten – straffesaker
5.4.1 Adgangen til å anmelde eller gi opplysninger til politiet i tilknytning til straffbare forhold
A. Lovbruddet har ”naturlig sammenheng med utlendingsforvaltningens oppgaver”.
B. Når det er ønskelig av ”allmenne hensyn”
5.4.2 Hvilke dokumenter og opplysninger kan utleveres
5.4.3 Formkrav til politiets begjæring om innsyn
6. Utlevering av dokumenter til andre lands myndigheter
7. Politiet (påtalemyndigheten) ønsker å gi opplysningene videre til utenlandske myndigheter
8. Særlig om utlevering av opplysninger til media
Formålet med dette rundskrivet er å skape en klar og enhetlig praksis i Utlendingsdirektoratet, politiet som forvaltningsmyndighet og utenriksstasjonene for utlevering av personlige opplysninger i utlendingssaker i samsvar med forvaltningsloven §§ 13 og 13 b om taushetsplikt.
Utlendingsdirektoratet kan gi politiet og utenriksstasjonene bindende retningslinjer i utlendingssaker. Det gjelder også anvendelse av bestemmelsene om taushetsplikt på utlendingsfeltet.
Forvaltningslovens bestemmelser gjelder for behandling av utlendingssaker hvis ikke annet er særskilt bestemt i utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 80. Egen bestemmelse er gitt i utlendingsloven § 98 annet og tredje ledd, som gir utlendingsmyndighetene adgang til å utveksle opplysninger med øvrige deltakerne i Schengen-samarbeidet og Dublin-samarbeidet uten hinder av taushetsplikten. For øvrig gjelder forvaltningslovens bestemmelser for utlendingssaker, herunder lovens bestemmelser om taushetsplikt.
Forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt overlater stor grad av skjønn til den som skal anvende reglene. Dette rundskrivet tar sikte på å gi en oversikt over den rettslige bakgrunnen for og forståelsen av disse bestemmelsene, i tillegg momenter som er relevante å bruke i skjønnsvurderingen.
Hovedregelen er at alle saksdokumenter hos forvaltningsorganene er åpne for offentlig innsyn, jf. offentleglova § 3 første punktum. Unntak fra denne hovedregelen må være fastsatt i bestemmelser som har hjemmel i lov. Hvis et dokument som et hele ikke er omfattet av et slikt lovhjemlet unntak, kan det ikke nektes innsyn i dokumentet som sådan. Hvis opplysningene i dokumentet heller ikke er omfattet av et slikt lovhjemlet unntak, kan det heller ikke nektes innsyn i de enkelte opplysningene.
Opplysninger som er underlagt taushetsplikt med hjemmel i lov er unntatt frå offentlig innsyn, jf. offentleglova § 13 første ledd. Forvaltningsloven § 13 første ledd nummer 1 fastsetter taushetsplikt for opplysninger som angår ”noens personlige forhold”, og slike opplysninger er derfor unntatt offentlig innsyn. Hovedregelen er at de øvrige opplysningene i dokumentet er åpent for offentlig innsyn.
Forskrift til offentleglova av 17.10.2008 nr 1119, fastsetter en unntaksregel om at det kan gjøres unntak frå offentlig innsyn i hele dokumenter i enkeltsaker etter utendingsloven, jf. forskriften § 9 fjerde ledd. Nærmere retningslinjer om offentleglova, se RS 2009-020.
Formålet med personopplysningsloven er å bidra til at personopplysninger blir behandlet i tråd med grunnleggende personvernhensyn jf. personopplysningsloven §§ 1 andre ledd og 11.
Personopplysningsloven gjelder for alle former for behandling (bruk) av personopplysninger, unntatt behandling som kun skjer for rent private formål, og uavhengig av om de personopplysningene som behandles er taushetsbelagte eller ikke.
Personopplysninger omfatter alle ”opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson”, uavhengig av om personopplysningen er taushetsbelagt eller ikke.
Bruk av personopplysninger i form av utlevering til andre, må ha hjemmel i lov eller i samtykke fra den registrerte eller i en av de såkalte ”nødvendighetsgrunnene” i personopplysningsloven § 8 og i eventuelt § 9. Hjemmel for utlevering kan være èn eller flere bestemmelser i forvaltningslovens §§ 13 a flg, eller bestemmelser i en særlov.
Personopplysningslovens har bestemmelser om allmennhetens og den registrertes rett til innsyn, jf. lovens § 18. Allmennhetens rett til innsyn supplerer offentleglova angående innsyn i dokumenter og opplysninger som ikke er taushetsbelagt. Den registrertes rett til innsyn supplerer forvaltningsloven §§ 13 a nr 1 og 13 b nr 1, som gir hjemmel for utlevering av taushetsbelagte personopplysninger til de som opplysningene direkte gjelder eller som er part i utlendingssaken.
Innsynsbestemmelsene i personopplysningsloven gir rett til innsyn i visse opplysninger, men ikke rett til innsyn i selve dokumentet (lagringsmedium) der opplysningene er lagret/nedfelt. Dokumentinnsyn kan derimot kreves etter forvaltningslovens bestemmelser om partsinnsyn i forvaltningsloven § 18, eller dokumentinnsyn etter offentleglova § 3.
Dette rundskrivet omhandler i utgangspunktet kun vurderingen av taushetspliktsbestemmelsene i forvaltningsloven. I den grad aktuelle bestemmelser og vurderinger etter personopplysningsloven er relevant, er det likevel inntatt omtale og henvisninger til loven i dette rundskrivet.
Rundskrivet omhandler kun reglene etter forvaltningsloven §§ 13 og 13 b. Øvrige bestemmelser i forvaltningsloven er derfor ikke særskilt behandlet i rundskrivet.
Utlendingsdirektoratet har gitt særskilte retningslinjer om partsinnsyn i utlendingssaker, se Utlendingsdirektoratets rundskriv RS 2010-154 – Partsinnsyn.
Dette rundskrivet omhandler kun spørsmål om utlevering av personopplysninger i enkeltsaker, og ikke spørsmål om utlevering av saksdokumenter som praksisnotater og andre generelle dokumenter.
Asylmottak som drives av private aktører (private mottak) er ikke forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 1. Ansatte i private mottak har derfor ikke lovpålagt taushetsplikt etter forvaltningsloven. I drifts- og databehandleravtalene mellom Utlendingsdirektoratet og private mottak er likevel ansatte i private mottak pålagt taushetsplikt basert på bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 flg. Av driftsavtalene følger det også at de ansatte i private mottak ikke har taushetsplikt overfor ansatte i Utlendingsdirektoratet.
Asylmottak som drives av kommuner (kommunale mottak) blir regnet som forvaltningsorganer. Følgelig har ansatte i kommunale mottak lovpålagt taushetsplikt etter forvaltningslovens taushetspliktbestemmelser, også overfor Utlendingsdirektoratet og øvrige deler av utlendingsforvaltningen. Ansatte i kommunale mottak har også, i likhet med ansatte i private mottak, taushetsplikt i henhold til kravene i databehandleravtalen mellom det enkelte kommunale mottak og Utlendingsdirektoratet. Ansatte i kommunale mottak må derfor ha hjemmel i forvaltningsloven §§ 13 a flg, eller i andre særlige lovbestemmelser om unntak fra taushetsplikt, for å kunne utlevere taushetsbelagte personopplysninger om beboere i mottak til andre.
Dette rundskrivet regulerer ikke nærmere taushetsplikten for ansatte i kommunale mottak overfor Utlendingsdirektoratet eller andre, siden vi ikke har instruksjonsmyndighet overfor kommunale mottak. Dette rundskrivet regulerer heller ikke særskilt taushetsplikten for ansatte i private mottak overfor andre enn Utlendingsdirektoratet.
Dette rundskrivet omfatter ikke utlevering av opplysninger i dokumenter som er gradert etter sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen. Utlendingsdirektoratet har egne interne retningslinjer for behandling av slik informasjon, se IM 2010-037.
Politiets taushetsplikt er regulert av politiloven § 24, forvaltningsloven §§ 13 til 13 f og av straffeprosessloven §§ 61 a til 61 e.
Særregler om taushetsplikt i politiloven og straffeprosessloven omtales ikke i dette rundskrivet. Se likevel punkt 5.4 som omhandler utlevering av opplysninger til politi/påtalemyndighet.
Reglene om taushetsplikt er i utgangspunktet begrunnet i hensynet til den private parts- eller klientinteresser, se Ot.prp nr. 3 (1976-77) Om lov om endringer i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (regler om taushetsplikt m. m). Utlendingsforvaltningen er avhengig av at søkere og andre gir opplysninger med sensitivt innhold for at forvaltningen skal kunne utføre sine pålagte oppgaver på en forsvarlig måte. Den private part skal kunne ha tillit til at de opplysninger han/hun gir til forvaltningen ikke blir gitt videre til uvedkommende, eller blir brukt til andre formål enn det er innhentet for i større grad enn det er hjemmel for. Reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven §§13 flg. er ikke utformet for å beskytte offentlige interesser, eller for eksempel for å unngå ubehag og merarbeid ved at forvaltningssaker blir brakt frem til offentlig debatt.
Taushetsplikten gjelder for ”enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan”, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd.
Med dette menes både de som har et ansettelsesforhold i forvaltningen, både i form av fast ansettelse og midlertidige engasjementer eller vikariater, og personer som engasjeres av forvaltningen til å utføre leilighetsvise oppgaver, for eksempel tolker. Personkretsen er altså vid, og verken stillingsinnholdet eller lengden på tilknytningsforholdet har i betydning her.
Rettssubjekter som utfører serviceoppgaver på vegne av og på grunnlag av avtale med det offentlige, og som ikke treffer enkeltvedtak eller lager forskrifter, anses som den store hovedregel å være private rettssubjekter. Ansatte i private rettssubjekter har ikke taushetsplikt etter forvaltningsloven.
Taushetsplikten gjelder opplysninger som en vedkommende får kjennskap til ” i forbindelse med tjenesten eller arbeidet”, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. Hvis dette forholdet har foranlediget kjennskap til opplysningene, har det ingen betydning på hvilken måte den enkelte blir kjent med opplysningene, for eksempel ved at han/hun har saksforberedende- eller saksbehandleroppgaver i en utlendingssak, at han/hun er kjent med opplysningene gjennom arkivarbeid, eller at han/hun tilfeldigvis overhører en samtale om saken.
Opplysninger vedkommende mottar i fritiden er i utgangspunktet ikke underlagt taushetsplikt. Dersom opplysningene mottas på fritiden, men på grunn av selve tilknytningen til arbeidet, vil de likevel være underlagt taushetsplikt.
Taushetsplikten gjelder både under arbeid og i fritiden. Den gjelder også etter at arbeidsforholdet er avsluttet, jf. forvaltningsloven § 13 siste ledd. Vedkommende kan ikke benytte opplysningene verken i eget arbeid eller i arbeid for andre.
I ” Rettleiar til offentleglova”, side 77 står det at:
”Teieplikta inneber for det fyrste eit forbod mot å gjere opplysningar som er omfatta av teieplikt kjende for utanforståande ved å fortelje om dei eller levere dokument som inneheld slike opplysningar til utanforståande.
Men det er ikkje nok at ein let vere å bringe slike opplysningar vidare, ein må aktivt hindre at andre får kjennskap til opplysningane.
Dette inneber mellom anna plikt til å ta vare på opplysningar som er underlagde teieplikt på ein trygg måte, slik at utanforståande ikkje har tilgang til dei. Til dømes bør ein i mange situasjonar ikkje la dokument
liggje framme på pulten med kontordøra open, eller ta dei med heim og la dei vere tilgjengelege for uvedkomande”
Taushetsplikten innebærer at enhver som arbeider for et forvaltningsorgan plikter å ”hindre at andre får adgang eller kjennskap til ” visse opplysninger, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd. ”Andre” er alle andre personer enn vedkommende selv, både kollegaer internt i det enkelte forvaltningsorgan, andre personer i forvaltningen, privatpersoner og private rettssubjekter.
Taushetsbelagte opplysninger kan kun videreformidles til andre hvis det foreligger hjemmel for dette i forvaltningsloven eller i særlovgivningen.
Taushetsplikten er en ”aktiv” plikt, det vil si at forvaltningen har plikt til å passe på og beskytte opplysningene mot innsyn fra andre ved at de får høre om opplysningene eller at andre får tilgang til dokumenter eller notater. Konkret innebærer dette at han/hun for eksempel ikke snakker om taushetsbelagte opplysninger hvis uvedkommende kan overhøre samtalen, at han/hun oppbevarer dokumenter med taushetsbelagte opplysninger på en slik måte at uvedkommende ikke får tilgang til disse dokumentene, og at han/hun lukker PC-skjermen når kontoret forlates.
Brudd på taushetspliktreglene rammes også av straffeloven § 121.
Hvilke opplysninger som omfattes av taushetsplikten fremgår av forvaltningsloven § 13 første ledd. Taushetsplikten omfatter opplysninger om:
- noens personlige forhold
- tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår
Taushetsplikten gjelder uavhengig av om opplysningen fremkommer i saksdokumenter eller andre elektroniske systemer, for eksempel av Datasystemet for utlendings- og flyktningssaker (DUF). Det er også uten betydning hvordan et dokument med personlige opplysninger er dokumentført i utlendingssaken, enten det er dokumentført som såkalt ”0-dok” eller som vanlig saksdokument i saksmappen.
I utlendingssaker omfatter taushetsplikten opplysninger om «noens personlige forhold», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr.1.
Med ”noens” siktes det til fysiske personer.
Bestemmelsen innebærer ikke at alle opplysninger om enkeltpersoner er underlagt taushetsplikt. Det må være opplysninger som det er vanlig å ønske å ville holde for seg selv. En veiledning ved vurderingen av dette er at opplysningene kan antas å bidra til å utlevere eller skade vedkommende i allmennhetens øyne.
Hva som er vanlig å ønske å holde for seg selv vil være en skjønnsmessig vurdering ut fra hva som vanligvis regnes som personlig. Personlige forhold kan være identifiserende opplysninger, egenskaper ved en person, noe han har gjort eller som på annen måte er følsomme opplysninger. I tillegg til rene opplysninger om personer, vil også vurderinger som utlendingsforvaltningen eller andre foretar om personer, være omfattet av taushetsplikten.
Ved vurderingen av om opplysningen er personlig vil det også kunne ha betydning om en i utgangspunktet nøytral opplysning, sammen med andre tilgjengelige opplysninger, kan innebære en fare for å utlevere personen.
Det å søke beskyttelse vil i utgangspunktet ikke kunne anses egnet til å skade en person i allmennhetens øyne i Norge, men det vil kunne få skadevirkninger for søkeren eller dennes familiemedlemmer dersom den anførte forfølgeren får kjennskap til forholdet.
Det må foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle av hva som anses som personlige opplysninger. Vurderingen må blant annet foretas ut fra det nedenstående. Det vil kunne variere fra en sakstype til en annen hva som er taushetsbelagt, og det vil også kunne være av betydning hvem som ber om/får opplysningene.
Eksempler på opplysninger som ofte vil være personlige er opplysninger som navn, slektskap, familieforhold, fysisk og psykisk helse, økonomiske forhold, utdannelse, holdninger, seksuell legning, overbevisning, hendelser og handlinger, osv. Foto, film og lydopptak av personer er det grunn til å være ekstra forsiktig med. Ved vurderingen av hva som anses som personlige opplysninger bør det ses hen til det som er listet opp i forvaltningsloven § 13 annet ledd første punktum. Opplysninger anses som generelt nøytrale og lite sensitive, og de regnes derfor i utgangspunktet ikke som opplysninger om ”personlige forhold”.
Følgende personopplysninger skal som hovedregel ikke regnes som opplysninger om ”personlige forhold”:
- fødested
- fødselsdato
- personnummer
- statsborgerskap
- sivilstand
- yrke
- bosted
- arbeidssted
Opplysningstypene over omfattes likevel av taushetsplikten hvis de ”røper et klientforhold eller andre forhold som må anses for personlige”, jf. forvaltningslovens § 13 annet ledd første punktum.
Hvorvidt opplysningene røper «forhold som må anses for personlige» må som tidligere nevnt vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Opplysninger som røper at en person har søkt beskyttelse i Norge vil være underlagt taushetsplikt. Opplysninger om bosted vil derfor være en personlig opplysning dersom vedkommende bor på et asylmottak. En søkers adresse skal heller ikke oppgis dersom vedkommende er i fengsel eller oppholder seg på krisesenter. Et annet eksempel på at adresse kan omfattes av taushetsplikten er for eksempel bostedsadresse til personer som er utsatt for tvangsgifte/vold.
Klientforhold
At en person er, eller har vært i kontakt med utlendingsforvaltningen («klientforhold»), er som hovedregel ikke i seg selv en opplysning om personlig forhold, og er derfor ikke omfattet av taushetsplikten. Det ligger i sakens natur at en utlending som oppholder seg i Norge på et eller annet tidspunkt må ha kontakt med utlendingsforvaltningen, og dette kan derfor ikke ses på som stigmatiserende.
Denne hovedregelen er imidlertid ikke absolutt. Hvis opplysninger om forholdet til utlendingsforvaltningen kan røpe andre personlige forhold, for eksempel at vedkommende har søkt beskyttelse, eller har en utvisningssak i direktoratet, vil taushetsplikten gjelde. Dette fordi dette er opplysninger som det vil være vanlig å ønske å holde for seg selv.
DUF-nr.
Det følger av forvaltningsloven § 13 andre ledd at personnummer i utgangspunktet ikke er en taushetsbelagt opplysning. Videre følger det av bestemmelsen at dersom dette kan røpe klienforhold eller andre forhold som må anses som personlige, skal det likevel regnes som personlig. DUF-nr kan anses som en tilsvarende opplysning som et personnummer. Et DUF-nr er noe alle som søker om en tillatelse i Norge får. På samme måte som et personnummer gir ikke selve DUF-nr. i seg selv noen personlige opplysninger. DUF-nr anses derfor ikke som en taushetsbelagt opplysning. Disse opplysningene er det likevel grunn til å være forsiktig med å gi ut. Dersom vi ved utgivelse av DUF-nr kan risikere å røpe andre personlige forhold, skal det anses som taushetsbelagt og ikke gis ut.
Opplysninger som ikke anses som opplysninger om personlige forhold
Selv om noen opplysninger i enkeltsaker ikke regnes som opplysninger om personlige og derfor i utgangspunktet ikke er underlagt taushetsplikt, må det skje en konkret vurdering av om forvaltningen ønsker å gi ut disse opplysningene. Det kan likevel være personopplysninger etter personopplysningsloven § 2 første ledd nr 1. Vi må også foreta en avveining av personvernet til den det gjelder, og om den som ber om en opplysning har en berettiget interesse i å få opplysningene, jf. personopplysningsloven § 8 første ledd bokstav f.
Nedenfor følger noen momenter som kan gi en pekepinn på om opplysningene om personopplysninger bør utleveres: (listen er ikke uttømmende):
- Vil utlevering av opplysningene kunne skade eller utlevere en person/føre til negative sosiale reaksjoner
- Vil opplysningen (for eksempel en i utgangspunktet nøytral opplysning) sammenholdt med andre tilgjengelige opplysninger kunne innebære fare for å utlevere en person
- Hva slags type vedtak er det
- Hvor personlige/private er de aktuelle opplysningene for den de gjelder
- Sensitive personopplysninger i henhold til personopplysningsloven § 2 nr. 8 vil alltid anses som personlige forhold.
Som nevnt ovenfor under punkt 4.6.1 er det i utlendingsforvaltningen lagt til grunn at selve klientforholdet til utlendingsforvaltningen ikke er taushetsbelagt.
Utgangspunktet er derfor at nøytrale opplysninger om saksbehandlingen kan utgis.
Eksempler på slike nøytrale opplysninger er for eksempel at det vil være adgang til å si at utlendingsforvaltningen har mottatt en søknad, at den er registrert, om den er hos politiet, utenriksstasjonen eller hos Utlendingsdirektoratet, og når den er forventet ferdigbehandlet.
I de tilfeller der i utgangspunktet nøytrale opplysninger vil kunne røpe personlige forhold, vil det likevel ikke være adgang til å utgi opplysningene fordi de anses taushetsbelagte. Et eksempel på dette er, som nevnt ovenfor, at opplysninger om hvor en sak befinner seg er en nøytral opplysning. Dersom en sak befinner seg hos PST eller hos Kripos kan dette likevel si noe om saken som gjør at det ikke lenger er en nøytral opplysning.
Et annet spørsmål er om det vil være adgang til å opplyse om når en person har søkt om en tillatelse. Det må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle blant annet ut fra de ovennevnte momentene til slutt i punkt 4.6.1.
I saker om beskyttelse, tilbakekalling og utvisning vil også opplysninger om saksbehandlingen i utgangspunktet være omfattet av taushetsplikten. Unntak kan tenkes dersom det for eksempel allerede er alminnelig kjent andre steder at vedkommende har en asylsak eller annen sak til behandling i direktoratet, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3. De er likevel grunn til å være forsiktig i slike typer saker.
At en person har, eller ikke har en tillatelse, er i utgangspunktet ikke en opplysning om personlige forhold, og omfattes derfor ikke av taushetsplikten. Det innebærer at det er anledning til å oppgi at det er fattet et positivt vedtak, og at det er lov til å si at en person ikke har en tillatelse. Som hovedregel skal det ikke opplyses at det er gitt beskyttelse.
Opplysninger til andre enn søkeren skal ikke gis før søkeren selv er underrettet om vedtaket.
En særskilt problemstilling er om det er adgang til å opplyse om at en person har fått avslag på en søknad. Her er det grunn til å utvise forsiktighet. På den andre side, siden vi kan opplyse om at en person har eller ikke har en tillatelse, bør det også etter en konkret vurdering være adgang til å si at vedkommende har fått avslag på en søknad.
Det må alltid foretas en konkret vurdering av om vi ved å opplyse om avslaget røper personlige forhold.
Et eksempel på at det kan være adgang til å opplyse om at en person har fått avslag på søknad om visum kan for eksempel være at begrunnelsen er returforutsetninger på grunn av forholdene i hjemlandet. Se likevel punkt 4.6.4 mht opplysninger om begrunnelse.
Et motstykke til dette er at vi ikke bør gi opplysninger om avslag der for eksempel begrunnelsen er familierelasjoner/omsorgsbehov eller andre personlige opplysninger.
Der vi ikke vet at opplysninger om avslag røper personlige forhold, bør vi unnlate å si noe om det.
Det er ikke adgang til å opplyse om at en person er utvist, fordi dette vil røpe personlige opplysninger. At en person har fått avslag på en søknad om beskyttelse vil som oftest røpe personlige forhold. Hvis saken allerede er kjent fra før, i media eller på annen måte, vil det kunne tenkes at vi ikke røper personlige forhold. Her er det likevel grunn til å være forsiktig. Se for øvrig punkt 8 vedrørende media.
Dersom vi ikke har tilstrekkelige opplysninger til å vurdere om utgivelse av opplysningene er personlige eller ikke, eller hvis vi er i tvil, må vi være forsiktig med å utgi dem til andre enn sakens parter. Se nærmere om identifisering av sakens parter i punkt 4.9.2.
En annen problemstilling er om vi kan opplyse hvilket grunnlag en tillatelse er gitt på, om det for eksempel er gitt tillatelse til arbeid/studier, visum, statsborgerskap eller beskyttelse/sterke menneskelige hensyn.
Som det går fremgår ovenfor, er det adgang til å opplyse om at en person har en tillatelse. Det vil også være adgang til å opplyse om at person har fått visum eller oppholdstillatelse. Opplysninger om dette vil oftest ikke være egnet til å røpe personlige forhold.
Det følger av forvaltningsloven § 13 andre ledd at ”som personlige forhold regnes ikke statsborgerforhold”. Det må likevel foretas en konkret vurdering av om opplysninger om statsborgerforhold/innvilgelse av statsborgerskap sammenhold med andre opplysninger røper andre forhold som må regnes som personlige. For eksempel kan det i saker om tvangsgifte/vold være viktig at foreldre ikke får opplysninger om dette. Mange slike saker vil være skjermet etter RS 2006-009 Skjerming av opplysninger om personer i DUF.
Vi må også vurdere om det kan opplyses om hva slags oppholdstillatelse som er gitt. Det må foretas en vurdering av hva slags tillatelse det er snakk om, hvem som ringer eller ber om opplysninger, hva opplysningene skal brukes til m.v. Det er for eksempel uproblematisk å opplyse til en arbeidsgiver hvilke type arbeid det er gitt tillatelse til. Det samme gjelder hvis en utdanningsinstitusjon ønsker å vite om en student har en studietillatelse.
Opplysninger om at en person har fått innvilget beskyttelse anses derimot som oftest som taushetsbelagt. I tilknytning til dette er det et særlig spørsmål om det kan opplyses om at en søker har midlertidig arbeidstillatelse. Det er den samme vurderingen som må foretas her. Midlertidige arbeidstillatelser er knyttet til en søknad om beskyttelse, og det er grunn til å utvise varsomhet med tanke på hvem som ber om opplysningene. Midlertidige arbeidstillatelser vil røpe forhold som anses personlige, og dermed er taushetsbelagte. Dersom en arbeidsgiver som har vedkommende i arbeid ønsker å vite om arbeidstakeren fremdeles har arbeidstillatelse må dette være i orden. Det er likevel ingen grunn til å si at vedkommende har en midlertidig arbeidstillatelse.
Innholdet i vedtaket, for eksempel tillatelsens lengde, om det er en midlertidig tillatelse og eventuelle begrensninger eller øvrige vilkår som er satt bør ikke oppgis til andre enn søkeren/representanten for søkeren.
Et praktisk eksempel på at varigheten av en tillatelse likevel kan oppgis, er at arbeidsgiver ønsker å vite varigheten av arbeidstakerens tillatelse. Hvorvidt slike opplysninger kan gis vil bero på samme vurderingsmomenter som nevnt i punkt 4.6.1. Til arbeidsgiver vil det være adgang til å gi slike opplysninger fordi han har en berettiget interesse i å vite dette, og dette ikke kan sies å begrense personvernet til søkeren, jf. personopplysningsloven § 8 første ledd bokstav f.
Vedtaksbrevet skal som hovedregel ikke utleveres til andre enn parten/søkeren, verken et vedtak om beskyttelse eller andre vedtak. Dersom vedtak i enkelte tilfeller utgis, må opplysninger som røper personlige forhold evt. sladdes.
Hvis saken for eksempel er kjent i media vil det kunne være mindre betenkelig å gi slike opplysninger. Se punkt 8 om forholdet til media.
Begrunnelse
I utgangspunktet kan vi heller ikke opplyse om den konkrete begrunnelsen for vedtaket fordi det vil kunne røpe personlige opplysninger. Dersom begrunnelsen ikke gjør det, for eksempel hvis avslaget er gitt ut fra dårlige returforutsetninger pga forholdene i hjemlandet, vil begrunnelsen etter en konkret vurdering kunne gis.
Både forvaltningsloven og særlover inneholder bestemmelser som begrenser taushetsplikten for visse formål; bestemmelser som åpner for at taushetsbelagte opplysninger kan videreformidles til andre. Begrensningene er dermed unntak fra hovedregelen om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13 første ledd.
Noen av unntakene er formulert slik at forvaltningen har en adgang til å videreformidle opplysninger som ellers er taushetsbelagte (opplysningsrett). Andre unntak er formulert som en plikt til å videreformidle slike opplysninger (opplysningsplikt).
Taushetsplikten er ikke til hinder for at opplysningen brukes til det formålet de er innhentet for.
I utlendingssaker gir søkeren ofte taushetsbelagte opplysninger for å få en tillatelse. Formålet med å gi opplysningene er derfor å opplyse saken slik at det kan treffes et riktig vedtak. Det kan for eksempel være at søkeren gir personlige opplysninger ved søknad om oppholdstillatelse som spesialist. Det er forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 som gir utlendingsforvaltningen hjemmel til å bruke opplysningene for å vurdere om vilkårene for eksempel spesialisttillatelse er oppfylt. Det betyr at forvaltningen kan bruke disse opplysningene ved saksforberedelse, avgjørelse, gjennomføring av avgjørelsen, og ved oppfølging og kontroll av denne avgjørelsen.
På bakgrunn av denne bestemmelsen kan utlendingsforvaltningen også utlevere taushetsbelagte opplysninger til private sakkyndige, organisasjoner, eller andre forvaltningsorganer, også utenlandske, dersom dette er et ledd i saksbehandlingen og hensikten er å oppnå det formålet opplysningene ble gitt for. Dersom vi tar utgangspunkt i eksempelet ovenfor kan for eksempel utlendingsforvaltningen ha behov for å få andre opplysninger fra for eksempel en arbeidsgiver, eller for å supplere og/eller kontrollere faktiske opplysninger som allerede foreligger i saken. Dette gjelder også når opplysningene formidles til utlandet. Se for øvrig punkt 5 om utlevering av dokumenter til andre lands myndigheter. Bruk av, og utlevering av taushetsbelagte opplysninger ved oppfølging og kontroll av en avgjørelse, kan for eksempel være at Utlendingsdirektoratet opplyser om psykiske problemer når politiet skal uttransportere en person.
Ved saksbehandling av en utlendingssak vil det kunne være flere aktører involvert, utenriksstasjoner, politiet, Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr 2 er hjemmel for utveksling av taushetsbelagte opplysninger mellom disse aktørene. Utveksling av informasjon mellom aktørene etter denne bestemmelsen kan skje i den grad ”opplysningene brukes for å oppå det formålet de er gitt eller innhentet for…”.
Forvaltningsorganer som mottar taushetsbelagte opplysninger får taushetsplikt om disse etter bestemmelsene i forvaltningsloven § 13 om taushetsplikt for personlige forhold. Politiet får taushetsplikt etter bestemmelsene i politiloven § 24 første ledd jf. straffeprosessloven §§ 61 a - 61 e. Private, og andre som får taushetsbelagte opplysninger får ikke taushetsplikt om opplysningene uten at det er hjemmel for det.
Med hjemmel i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3, kan ellers taushetsbelagte opplysninger gjøres tilgjengelig for andre ”tjenestemenn innen organet eller etaten”, dersom det trengs ut fra en hensiktsmessig arbeids- eller arkivordning.
På side 33 i Ot.prp. nr 3 (1976-77) Om lov om endringer i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (regler om taushetsplikt m. m.) uttaler Justisdepartementet at det ikke bør være en generell adgang til utveksling av taushetsbelagte opplysninger mellom forskjellige forvaltningsetater. Videre fremgår det av side 29-30 i proposisjonen at bestemmelsen gir adgang til å sirkulere taushetsbelagte opplysninger blant de forvaltningsorganer som er tilknyttet samme forvaltningsetat, selv om en dermed går utenfor organet. Det innebærer at så lenge det er snakk om samme etat gir denne bestemmelsen adgang til å utveksle opplysninger hvis det trengs ut fra en hensiktsmessig arbeidsordning.
Utlendingsforvaltningen består av flere aktører, politiet, utenriksstasjonene, Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og ansvarlig departement. Hver enkelt av disse aktørene må anses som et eget organ. Ved behandlingen av utlendingssaker må de i tråd med det ovenstående anses å tilhøre samme etat, selv om de er forskjellige organer. Dette innebærer at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr 3 gir adgang til å utveksle taushetsbelagt informasjon mellom aktørene som ledd i utlendingssaken. For politiet gjelder dette når de behandler utlendingssaker, men ikke i straffesaksbehandlingen. Det er ande bestemmelser som gjelder i straffesaksbehandlingen, se punkt 5.4.
Med ”hensiktsmessig arbeids- og arkivordning” menes at det at det må sannsynliggjøres et visst behov for å bruke opplysningene på den aktuelle måten, jf. Geir Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave 2006, side 271. I følge Woxholt åpner bestemmelsen for en forholdsvis vid adgang til å spre taushetsbelagte opplysninger innenfor samme organ eller etat. Det kan for eksempel innebære at det er flere saksbehandlere som deler på saksbehandlingen av en sak, eller at arbeidet er innrettet slik at det er nødvendig at flere har tilgang til opplysningene om en person for å sikre kvalitet i oppgaveløsningen, for å unngå unødvendig sårbarhet i forbindelse med ferie, mulig sykdom etc.
Den typiske sirkuleringen av taushetsbelagte opplysninger etter denne bestemmelsen er at flere personer håndterer en sak, for eksempel arkivet, forværelset og en eller flere saksbehandlere.
4.8.3 Særlig om bruk av taushetsbelagte opplysninger i andre utlendingssaker enn den opplysningene er innhentet for – forvaltningsloven. § 13 b nr. 3
Et særlig spørsmål er i hvilken grad det i en sak er adgang til å hente ut, legge vekt på, og i vedtakets begrunnelse vise til taushetsbelagte opplysninger fra saksdokumentene til andre personer. Ved søknad om familieinnvandring kan det for eksempel være aktuelt å bruke opplysninger om familierelasjoner som er oppgitt i saksdokumentene til søkerens ektefelle i Norge. Dersom ektefellen kom til Norge på et tidligere tidspunkt, vil det kunne være relevante opplysninger om familieforhold i for eksempel asylintervjuet eller i andre dokumenter.
Bakgrunn for og hensyn ved bruk av opplysninger fra en sak til en annen
Utgangspunktet er at forvaltningen har plikt til utrede saken og påse at den er så godt som mulig opplyst før vedtak fattes, jf. forvaltningsloven § 17. Det vil derfor kunne være både relevant og viktig å innhente opplysninger fra andre personers saksdokumenter til opplysning av den aktuelle saken. I mange tilfeller vil samme saksbehandler behandle søknader fra to ektefeller, eller øvrige familiemedlemmer, og vil derfor uansett ha tilgang til opplysningene.
Det vil kunne være adgang til å benytte opplysninger fra andre saker dersom disse ikke regnes som personlige, jf. forvaltningsloven § 13 annet ledd, se punkt 4.6.1 om hva som regnes som personlige opplysninger. Det skal likevel ikke være en fri flyt av opplysninger mellom saker, selv om opplysningene ikke er taushetsbelagte.
Det følger av personopplysningsloven § 11 første ledd bokstav c at innhentede opplysninger ikke kan brukes senere til formål som er uforenelig med det opprinnelige formålet med innsamlingen. Dersom gjenbruken er i strid med det opprinnelige formålet med innhentingen av opplysningene kan disse likevel brukes dersom det foreligger hjemmel. Slik hjemmel kan for eksempel være et samtykke fra den det gjelder eller hjemmel i lov. Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 3 er en slik hjemmel for gjenbruk av opplysninger.
I den grad det er adgang til å bruke taushetsbelagte opplysninger fra andres saker, bør dette begrenses til der det sannsynliggjøres et visst behov for å bruke opplysningene på denne måten, jf Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave 2006, side 271. Det skal ikke være noen automatikk i at andre personers saksdokumenter brukes for å kontrollere opplysninger i en aktuell søknad.
Bruken av opplysningene kan deles inn i to trinn. For det første å innhente opplysningene i saken, og for det andre å bruke dem i vedtaksteksten.
Når det gjelder politiet, inneholder politiloven § 24 fjerde ledd nr. 1 hjemmel for å kommunisere taushetsbelagte opplysninger internt ”i politiet og påtalemyndigheten i den utstrekning tjenestemessige behov tilsier det”.
Innhenting av opplysninger fra en sak til bruk i en annen
Hjemmel for innhenting av slike opplysninger følger av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3. Her heter det at taushetsplikt etter lovens § 13 ikke er til hinder for ”at opplysningene er tilgjengelig for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved veiledning i andre saker”.
Bestemmelsen gir adgang til å bruke opplysninger fra en sak til en annen innen organet eller etaten så lenge det anses å være en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning. Dersom det sannsynliggjøres et visst behov for å bruke opplysningene på den aktuelle måten, anses vilkåret å være oppfylt, jf Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave 2006, side 271.
Det skal likevel ikke foreligge fri flyt av opplysninger mellom to eller flere saker.
Bruk av opplysninger fra en sak til en annen
Hjemmel for adgangen til å bruke opplysninger fra en sak til en annen i begrunnelsen i vedtaksteksten er forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1, ”gjøre opplysningene kjent for sakens parter”. Denne bestemmelsen gir hjemmel for å gi parten opplysninger om andre personer, og andre forhold som ikke gjelder parten selv så lenge opplysningene er knyttet til saken han er part i. Det kan likevel tenkes at bestemmelsene om partsinnsyn i forvaltningsloven §§ 18 flg. begrenser adgangen for parten til å gjøre seg kjent med visse opplysninger. I lovens § 19 første ledd bokstav c heter det blant annet at en part ikke har krav på å gjøre seg kjent med opplysninger i et dokument som det av hensyn til hans helse eller hans forhold til personer som står han nær, må anses utilrådelig at han kjennskap til.
Det følger av forvaltningsloven § 13 b annet ledd at søkeren da kun kan bruke opplysningene for å ivareta sin tarv i saken, og ikke på annen måte. Søkeren skal opplyses om at han har taushetsplikt om disse opplysningene.
Dokumentføring av saksdokumenter
I de tilfeller saksdokumenter fra en sak brukes for avgjørelse av en annen sak, skal de deler av dokumentet som brukes i den aktuelle saken dokumentføres på den. Dokumentet blir da en del av saksdokumentene i denne saken. Dette gjøres ved at det tas kopi av de relevante opplysningene, påføres hvem opplysningene kommer fra, og DUF-nr på saken hvor hele dokumentet er hentet fra.
Det følger av forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 2 at taushetsbelagte opplysninger kan brukes og utleveres når behovet for beskyttelse er ivaretatt ved at de gis i statistisk form, eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte.
I medhold av denne bestemmelsen kan taushetsbelagte opplysninger anonymiseres, og vedtak kan benyttes til opplæringsformål, presentasjoner, kurs m.v. Dersom vedtak legges inn i Regelverksportalen, sirkuleres i enhetene, eller på andre måter gjøres tilgjengelig for å synliggjøre praksis, skal vedtakene anonymiseres.
Hjemmelen for å diskutere en sak mellom saksbehandlere er forvaltningsloven § 13 b første ledd nr 2. og 3. Det er i utgangspunktet ikke behov for at en sak må anonymiseres for at en sak kan diskuteres mellom saksbehandlere.
Som nevnt kan taushetsbelagte opplysninger brukes til det formål de er innhentet for, og formidles internt i utlendingsforvaltningen i den grad det er behov for å sikre en hensiktsmessig arbeidsfordeling, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2 og nr. 3.
Adgangen til å gi opplysninger til sakens parter, og til andre som parten samtykker til at opplysningene blir gitt til, omtales under.
Reglene om taushetsplikt er naturlig nok ikke til hinder for utlevering av opplysninger til sakens parter eller partens representanter, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 1. Bestemmelsene om taushetsplikt er derfor ikke til hinder for at parten selv får se sakens dokumenter, forvaltningsloven §§18 flg. Se RS 2010-154 om partsinnsyn.
Bestemmelsen gir som nevnt også hjemmel for å gi søkeren opplysninger om andre personer dersom opplysningene er knyttet til søkerens sak. Parten/søkeren skal gjøres oppmerksom på opplysninger som er taushetsbelagte, og at opplysningene bare kan ”brukes ”i den utstrekning det er nødvendig for å vareta partens tarv i saken” jf. forvaltningsloven § 13 b andre ledd første punktum. Overtredelse av taushetsplikten kan være straffbar etter lovens § 13 b annet ledd tredje punktum. Videre vil som nevnt begrensninger i partsinnsyn kunne innebære at det er enkelte opplysninger parten likevel ikke får se, for eksempel opplysninger om rikets sikkerhet, jf. lovens § 19 første ledd nr. 1.
Det går frem av utlendingsforskriften § 17-1 hvem som anses som part i en utlendingssak. Det er søkeren i utlendingssaken som anses som part. I saker som ikke beror på en søknad vil det kun være den som saken retter seg mot som anses som part. Dette innebærer at arbeidsgiver, ektefelle og andre referansepersoner ikke regnes som parter, og at taushetsplikten gjelder overfor disse personene.
Det følger av forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1 at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysningene gjøres kjent for dem ”opplysningene direkte gjelder”. Begrepet ”opplysningene direkte gjelder” er videre enn begrepet ”part”. Det er imidlertid vanskelig å trekke klare rammer for hvem opplysningene direkte gjelder. Det skal imidlertid være en forholdsvis nær tilknytning til opplysningene.
Det betyr at det i utgangspunkter er adgang til å gi taushetsbelagte opplysninger til andre enn søkeren (parten). En referanse vil naturlig nok ha interesse i utfallet av en søkers/hovedpersonens sak, og det kan derfor anføres at taushetsplikten ikke er til hinder for at han eller hun får opplysninger om søkerens/hovedpersonens sak, jf. forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1. Dette anses imidlertid ikke som nær nok tilknytning, og vedkommende har ikke rett til å få opplysninger med hjemmel i denne bestemmelsen. I tråd med utlendingsforvaltningens praktisering av partsbegrepet skal derfor referansepersoner som hovedregel ikke få taushetsbelagt informasjon fra hovedpersonens sak. Begrunnelsen for dette er at hovedperson og referansepersonen kan ha motstridende interesser i saken, for eksempel ved tvangsgifte. Det vil likevel være adgang til å gi en rekke opplysninger til familiemedlemmer osv, om behandlingen av saken m.v. i den grad opplysningene ikke er omfattet av taushetsplikten.
En part har rett til å la seg bistå av fullmektig i saken, jf. utlendingsforskriften § 17-1 og forvaltningsloven § 12. En fullmektig som ikke er advokat, skal legge frem skriftlig fullmakt, se utlendingsforskriften § 17-1.
Identifisering
Et særlig praktisk spørsmål er hvilke krav som skal stilles til å identifisere parten. Hvordan kan det legges til grunn at det for eksempel er søkeren som ringer og ber om opplysninger om sin sak.
Hvis den som tar i mot henvendelsen er i tvil, og der det er snakk om taushetsbelagte opplysninger, bør han/hun be om en skriftlig henvendelse eller eventuelt sende opplysningene til søkerens adresse.
Den som mottar henvendelsen må foreta en selvstendig vurdering av hvilke opplysninger som kan gis med utgangspunkt i det grunnleggende kravet til forsvarlig saksbehandling. Det må vurderes hva slags opplysninger det er snakk om å utgi, hvor sensitive de er, hva vet den som ringer om saken m.v. Det må altså stilles kontrollspørsmål slik at det er mulig å legge til grunn at det er søkeren som ringer. Eksempler på slike spørsmål er: Når søkte du, hva slags tillatelse har du søkt om, når er du født, sivilstand m.v.
I utlendingssaker er det ikke uvanlig at en annen person ringer på vegne av søkeren. Det er særlig aktuelt i utlendingssaker fordi søkeren i mange tilfeller ikke snakker godt norsk, og heller ikke alltid kan forstå svaret han får. Spørsmålet er om det må kreves et samtykke/fullmakt fra søkeren, om det er tilstrekkelig at søkeren står ved siden av den som ringer, eller om vi tar i mot spørsmålet, men sender svaret i posten. Dersom det er snakk om taushetsbelagte opplysninger bør det enten bes om et skriftlig samtykke/fullmakt fra søkeren, eller at han/hun sender en skriftlig henvendelse, eller at svar sendes søkeren i posten. På den måten har vi kontroll med at opplysningene ikke gis til uvedkommende.
Hvilke opplysninger kan utgis til parten?
Noen opplysninger vil det uansett være adgang til å gi ut fordi det ikke er snakk om taushetsbelagt informasjon, for eksempel når saken er forventet ferdigbehandlet, at svaret er på vei i posten m.v. Det må likevel foretas en vurdering ut fra bestemmelsen i personopplysningsloven § 8 første ledd bokstav f om den som ber om opplysningene har en berettiget interesse, og at hensynet til den registrertes personvern ikke overstiger denne interessen.
Visse opplysninger vil det være adgang til å opplyse om på telefon, for eksempel når saken er forventet ferdigbehandlet, at svar er på vei posten m.v. Se punkt 4.6.1 – 4.6.4 om hvilke opplysninger som regnes som taushetsbelagte, og hvilke opplysninger det er adgang til å utlevere.
Det vises for øvrig til RS 2010-154 om partsinnsyn.
Partens representant/fullmektig vil være en advokat eller annen fullmektig som opptrer på vegne av søkeren. Se nærmere om bruk av fullmakt i utlendingsforskriften § 17-1 og forvaltningsloven § 12. Dersom en referanse, gjennom fullmakt fra søkeren, er gitt rett til å opptre på vegne av søkeren har han/hun fullt innsyn i taushetsbelagte opplysninger med mindre noe annet fremgår av fullmakten. Hvis vedkommende skal kunne gi disse opplysningene videre til andre bør dette fremgå spesielt av fullmakten.
Opplysningene kan gis til andre, for eksempel til ektefelle i Norge eller til en journalist, dersom parten samtykker, jf. forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1. Det er ikke et krav i loven om at samtykket skal være skriftlig, men det må være reelt, informert, utrykkelig og gitt under omstendigheter som sikrer at vedkommende ser konsekvensene av samtykket. Selv om det ikke er et krav om skriftlighet, er det ofte hensiktsmessig å be om en skriftlig erklæring for å sikre etterrettelighet og at vedkommende har forstått konsekvensene av samtykket. Dette gjelder spesielt samtykke til at taushetsbelagt informasjon kan gis til pressen. Utlendingsdirektoratet har utarbeidet en samtykkeerklæring til dette bruk, se vedlegg til dette rundskrivet.
Opplysningene kan kun gis i den utstrekning samtykket gir adgang til det. Dersom søkeren har, eller tidligere har hatt, flere saker til behandling, bør det spesifiseres hvilken sak samtykket gjelder. Å gi samtykke til innsyn er ikke det samme som å gi en fullmakt til at andre kan opptre på vegne av søkeren, se nærmere om fullmakt i punkt 4.9.3.
Om det i et konkret tilfelle er tilstrekkelig med muntlig samtykke, vil avhenge av om utlevering vil være i samsvar med forsvarlig saksbehandling, som er et ulovfestet grunnprinsipp i forvaltningen. Det må ses hen til hva slags opplysninger det er snakk om å formidle og om de er av sensitiv karakter. Det kan også legges vekt om situasjonen ligner en fullmaktssituasjon. I så tifelle bør samtykket være skriftlig.
Selv om samtykket i utgangspunktet opphever taushetsplikten har forvaltningen ikke plikt til å utlevere opplysningene. Det bør likevel foretas en konkret vurdering av om opplysningen bør gis.
Særlig om barn
Spørsmålet er her hvem det skal kreves samtykke fra når opplysningene gjelder barn.
Barneloven § 31 inneholder bestemmelser om barnets rett til å bli hørt/være med på avgjørelser om personlige forhold. Barnet skal høres av foreldre og andre når det gjelder avgjørelser om barnets personlige forhold, etter hvert som barnet blir i stand til å danne seg egne synspunkter om det saken dreier seg om. Etter lovens § 31 skal det legges vekt på det barnet mener etter hvor gammelt og modent barnet er. Når barnet er 7 år skal det få si sin mening, og etter fylte 12 år skal det legges stor vekt på hva barnet mener.
I barne- og familiedepartementets rundskriv om barnevernet og taushetsplikt, Q-24, mars 2005, står det under punkt 6.1.1:
”Når opplysningene gjelder et barn kreves som en hovedregel samtykke fra den eller de som har foreldreansvaret. Det er ikke regulert i lovgivningen når det også skal innhentes samtykke fra barnet. Etter bvl § 6-3 har imidlertid barn egne partsrettigheter fra de har fylt 15 år. Etter barnevernloven vil således både barnets og foreldrenes samtykke være nødvendig når barnet har fylt 15 år. Dersom de aktuelle opplysningene bare gjelder barnet vil i utgangspunktet barnets samtykke være tilstrekkelig.”
5.1 Opplysningsrett og - plikt i visse tilfeller
Enkelte forvaltningsorganer har egne bestemmelser for å kunne få og innhente taushetsbelagt informasjon. Et eksempel på dette er barnevernet.
I lov om barneverntjenester § 6-4 står det at ”Offentlige myndigheter skal av eget tiltak, uten hinder av taushetsplikt, gi opplysninger til kommunens barneverntjeneste når det er grunn til å tro at et barn blir mishandlet i hjemmet eller det foreligger andre former for alvorlig omsorgssvikt…”. Barne- og likestillingsdepartementet har laget et rundskriv (”Barnevernet og taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten, Q-24/2005).
Videre følger det for eksempel en opplysningsplikt overfor utlendingsmyndighetene av utlendingsloven § 84. Her fremgår det at offentlig myndighet etter anmodning skal gi utlendingsmyndighetene opplysninger til bruk i sak etter loven her om utlendingers navn og adresse uten hinder av taushetsplikt etter lov av 13.desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. § 8-8 etter lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester § 6-7.
Offentlig myndighet skal også etter anmodning gi utlendingsmyndighetene opplysninger om referansepersonen i en sak om oppholdstillatelse etter utlendingsloven kapittel 6 har mottatt økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven det siste året før opplysningene avgis, se utlendingsloven § 84 annet ledd.
Etter anmodning fra Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda skal politiet i saker som gjelder familieinnvandring og visum gi opplysninger om vandel, se utlendingsloven §§ 85 og 86 og utlendingsforskriften §§ 17-8 og 17-9.
Når det gjelder forvaltningsorganer som ikke har slike spesielle bestemmelser, har forvaltningsloven generelle bestemmelser som gir en viss adgang til å utlevere og innhente taushetsbelagt informasjon.
Hensynet til personvern begrunner reglene om taushetsplikt, men i enkelte tilfeller vil andre hensyn gå foran, for eksempel hensynet til effektiv ressursutnyttelse, beskyttelse av andre borgere og hensynet til grunnleggende nasjonale interesser. Forvaltningsloven åpner derfor for at taushetsbelagte opplysninger i en viss utstrekning kan utleveres til andre forvaltningsorganer uten at det er innhentet et spesifikt samtykke fra parten. Forvaltningsorganet som mottar opplysningene vil selv få taushetsplikt om disse opplysningene. Som tidligere nevnt er dette en opplysningsrett, ikke en opplysningsplikt.
Når det gjelder utlevering av opplysninger til politiet, har det i denne sammenhengen betydning hvilken del av politiet som etterspør opplysningene. Den delen av politiet som behandler utlendingssaken regnes som en del av utlendingsforvaltningen. Når det gjelder utlevering til politiet ved behandling av straffesaker/under etterforskning, oppstår særlige spørsmål. Dette omtales nærmere i punkt 5.4.
Utendingsnemnda er en del av utlendingsforvaltningen. Utenriksstasjonene er i sin behandling av utlendingssaker også en del av utlendingsforvaltningen.
Utlendingsforvaltningen kan gi andre forvaltningsorganer opplysninger om en ”persons forbindelse med organet og om avgjørelser som er truffet og eller slike opplysninger som det er nødvendig å gi for å fremme avgivers oppgaver …”, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5.
Bestemmelsen gjelder videreformidling av taushetsbelagte opplysninger mellom organer, i motsetning til § 13 b første ledd nr. 3 som gjelder internt i organet/etaten.
Definisjonen av et forvaltningsorgan følger av forvaltningsloven § 1; ”ethvert organ for stat eller kommune”. Privat rettsubjekt regnes som forvaltningsorgan i saker hvor det treffer enkeltvedtak eller utferdiger forskrift”. Hvorvidt en virksomhet er et organ for stat eller kommune kommer an på hva som er virksomhets formål, organisering, arbeidsoppgaver og finansiering, Eksempler på forvaltningsorganer er NAV, fylkesmannen, barnevernet, flyktningkontoret, folkeregister, offentlige skoler, statskirkeorganer, universitet og offentlige sykehus.
Reglene her gjelder kun utlevering til norske forvaltingsorganer. Denne retten til utveksling av ellers taushetsbelagte opplysninger med norske forvaltningsorganer gjelder uansett om opplysningene er knyttet til en bestemt forvaltningssak eller ikke.
Når det gjelder utveksling av informasjon med utenlandske forvaltningsorganer gjelder forvaltningsloven § 13 b andre ledd nr. 2, se også nr 5.
Adgangen til å gjøre unntak fra taushetsplikten for utveksling med andre forvaltningsorganer gjelder i tre tilfeller, se nedenfor.
Bestemmelsen gir adgang til å utveksle flere opplysninger om en søkers kontakt med utlendingsforvaltningen enn det vi kan gjøre til andre enn søkeren selv.
I alle sakstyper kan det gis opplysninger til andre forvaltningsorganer om hva slags kontakt vedkommende har hatt med utlendingsforvaltningen og hovedtrekkene i denne kontakten. Det innebærer blant annet at det kan opplyses om status i saksbehandlingen i en sak, når vedkommende søkte og hvor langt saksbehandlingen har kommet. Det kan også gis opplysninger i saker som ikke er opprettet på grunnlag av en søknad, for eksempel utvisning eller tilbakekall av en tillatelse. Etter denne bestemmelsen kan det også gis sensitive opplysninger, som for eksempel at en person har søkt beskyttelse.
I medhold av forvaltningsloven § 13 b første ledd nr 5 kan utlendingsforvaltningen gi andre forvaltningsorganer opplysninger ”om avgjørelser som er truffet”.
Det innebærer at vi kan opplyse om at vedkommende har fått innvilget tillatelse eller om han/hun har fått avslag på sin søknad, og hva slags tillatelse som er gitt/avslått. Det gjelder også om en person har fått innvilget/avslått norsk statsborgerskap, om det er innvilget/avslått beskyttelse, og tillatelsen er gitt på grunn av sterke menneskelige hensyn, eller om en person er utvist.
Utlendingsforvaltningen kan imidlertid ikke gi opplysninger om begrunnelsen for vedtaket ut fra dette vilkåret, se likevel om dette i punkt 4.6.4 siste avsnitt, og punktet nedenfor.
Det kan blant annet også gis opplysninger om det er gjort unntak fra underholdskravet og om det er gitt utsatt iverksettelse av vedtaket.
Dette alternativet gir adgang til en videre utveksling av taushetsbelagte opplysninger enn etter de to foregående alternativene i § 13 b første ledd nr. 5. Utlendingsforvaltningen kan gi opplysninger til andre forvaltningsorganer når det er nødvendig for at utlendingsforvaltningen (avgiverorganet) kan utføre de oppgaver den er pålagt etter utlendingsloven og instruks fra overordnet departementet. I utlendingsloven § 1 fremgår det hva som er lovens formål. Dette unntaket fra taushetsplikt gjelder alle typer opplysninger og alle typer saker.
Formidling av de taushetsbelagte opplysningene må være ”nødvendig”. Dette nødvendighetskravet er ikke tolket særlig strengt, men innebærer en reell begrensning i forhold til at det må være en tilstrekkelig nær og saklig sammenheng mellom avgiverorganets og mottakerorganets virksomhet, jf Woxholt: Forvaltningsloven med kommentarer, 4. utgave 2006, side 277.
Denne bestemmelsen må ses i sammenheng med adgangen til å bruke taushetsbelagte opplysninger for å oppnå formålet de er gitt for, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2. Til sammen gir dette en forholdsvis vid adgang til å spre informasjon, så lenge det gis av hensyn til avgiverorganet. Av disse grunner kan for eksempel også begrunnelsen for et vedtak utleveres.
Henvendelser fra andre forvaltningsorganer om innsyn i taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13 flg., bør være skriftlige, og ikke pr e-post. Kun unntaksvis kan muntlige anmodninger behandles, og de skal da sendes skriftlig i ettertid. I anmodningen bør det fremkomme hjemmel for innsyn (samtykke, fullmakt, eller forvaltningslovens bestemmelser). Det bør også fremkomme hvilke opplysninger/dokumenter det ønskes innsyn i, og hva den som ber om innsyn skal bruke opplysningene til, slik at forvaltningen har mulighet til å fjerne irrelevant informasjon. Det skal ikke gis innsyn i flere taushetsbelagte opplysninger enn det er behov for.
Dersom det for eksempel blir gitt innsyn i et asylintervju, er det ikke gitt at hele intervjuet skal utleveres, og det må vurderes om deler av dokumentet evt. må sladdes.
Når det gjelder utlevering av opplysninger til politiet, er det viktig å skille mellom utlendingssaker og straffesaker. Som nevnt vil både Utlendingsdirektoratet og politiet være en del av utlendingsforvaltningen når det gjelder saksbehandling av utlendingssaken. Spørsmålet her blir om, og eventuelt i hvilken grad, det er adgang til å utlevere opplysninger fra utlendingsforvaltningen til politiet når politiet behandler straffesaker/driver med etterforskning, jf. straffeprosessloven § 55.
Politiets arbeidsoppgaver kan deles inn som følger:
1. Politiet som forvaltningsmyndighet
2. Politiet som organ for straffesaksbehandling
3. Rettshåndhevende og forebyggende organ
4. Ansvar for organisering av redningstjenesten
I det følgende er det politiet som organ for straffesaksbehandling som omtales.
Utlendingsforvaltningen kan også utlevere taushetsbelagt informasjon til politiet/påtalemyndigheten dersom opplysningene brukes for de formål de er innhentet for (forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2) eller dersom det fremmer utlendingsforvaltningens oppgaver å utgi slike opplysninger (forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5).
Det følger av politiloven § 24 første ledd at politiet/påtalemyndigheten får taushetsplikt om de opplysningene de mottar etter straffeprosessloven §§ 61 a – 61 e.
I tillegg til dette er adgangen til å gi opplysninger til politiet/påtalemyndigheten nærmere regulert i forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 6, se punktet nedenfor.
Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 gir adgang for forvaltningsorganer til å utlevere taushetsbelagt informasjon ved å anmelde eller opplyse om lovbrudd til påtalemyndighet eller det aktuelle kontrollorgan.
Det kan være aktuelt med utlevering av opplysninger i to tilfeller:
- På eget tiltak når det fremkommer opplysninger av betydning for politiet/påtalemyndigheten
- Etter anmodning fra påtalemyndigheten
Forvaltningsloven § 13b første ledd nr. 6 gjelder kun ” ved anmeldelse av eller opplyse om lovbrudd”, altså kriminelle forhold som allerede har skjedd.
Med ”lovbrudd” menes her overtredelse av regler gitt i lov eller forskrift. Det er ikke et vilkår at lovbruddet er straffesanksjonert, men for utlevering til påtalemyndigheten er det det eneste praktiske. Det er ikke et vilkår at lovbruddet er dokumentert/bevist, men det er tilstrekkelig med en mistanke. Dette gjelder uavhengig av om lovbruddet er begått i Norge, i hjemlandet eller i et tredjeland.
Denne adgangen til å gi taushetsbelagte opplysninger om begåtte lovbrudd, er begrenset til to tilfeller. For det første når forfølgelse av lovbruddet har sammenheng med de oppgaver som er tillagt utlendingsforvaltningen og for det andre når det er ønskelig av allmenne hensyn.
Utlendingsforvaltningen kan gi politiet/påtalemyndigheten opplysninger som gjelder brudd på utlendingsloven eller statsborgerskapsloven. Utlendingsloven § 108 er et viktig utgangspunkt for å vurdere i hvilke tilfeller utlendingsforvaltningen kan gi opplysninger om lovbrudd. Ut fra denne bestemmelsen vil for eksempel ulovlig opphold eller arbeid og menneskesmugling kunne anmeldes, og utlendingsforvaltningen kan gi taushetsbelagte opplysninger i tilknytning til disse sakene til politiet som påtalemyndighet. Det gjelder både på eget initiativ, og etter forespørsel fra politiet.
Det kan også gis opplysninger som gjelder forfalskning av reisedokumenter, trusler mot grunnleggende nasjonale interesser, fordi dette er forhold som også utlendingsforvaltningen har som oppgave å forhindre. For at både politi og utlendingsmyndigheter skal kunne utføre sine oppgaver, er det nødvendig med utveksling av informasjon i mange sammenhenger.
Lovbrudd som ikke har naturlig sammenheng med utlendingsforvaltningens oppgaver er ordinær kriminalitet som utlendingsforvaltningen får kjennskap til. Se nærmere om ordinær kriminalitet nedenfor under ”allmenne hensyn”.
Opplysningene kan også gis til politiet uten hinder av taushetsplikten når lovbruddet er rettet mot utlendingsforvaltningen selv, for eksempel bedrageri, hærverk osv.
Utlendingsforvaltningen kan gi opplysninger til politiet når det er ønskelig ut fra ”allmenne hensyn”. Det foreligger ikke allmenne hensyn ved ethvert lovbrudd. I følge Ot.prp. nr 3 (1976-77) Om lov om endringer i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (regler om taushetsplikt m. m.) side 35 vil det være særlig aktuelt ved grove lovbrudd. Ved grove lovbrudd er samfunnets behov for straffeforfølgelse stort, og i slike saker kan politiet få tilgang til opplysninger i utlendingssaken uten hinder av taushetsplikten.
I vurderingen av om et lovbrudd er grovt, vil strafferammen kunne gi en veiledning, men den er ikke avgjørende alene. I en uttalelse fra Justisdepartementets lovavdelingen (62/78E) om seksuelle overgrep (straffeloven §§195 og 196), med en strafframme på 5 og 10 år, uttalte lovavdelingen at vedkommende hadde adgang til å anmelde ”grovere overtredelser av straffebestemmelse det her gjelder”. Denne avgjørelsen fastslår ikke på generelt grunnlag at det må være en strafferamme på minimum 5 år, men 5 års strafferamme vil normalt være tilstrekkelig. Eksempler på lovbrudd der det vil være anledning til å gi politiet taushetsbelagte opplysninger er drap, sedelighetsforbrytelser, grov narkotikakriminalitet, organisert menneskesmugling, krigsforbrytelser og brudd på enkelt straffebud som gjelder rikets sikkerhet.
Strafferammen vil ikke alene være avgjørende for om taushetsbelagte opplysninger kan utveksles etter forvaltningsloven § 13 b første ledd nr 6. Det må vurderes konkret om allmenne hensyn tilsier at utlendingsmyndighetene gir opplysningene til politi/påtalemyndighet. Strafferammen vil kunne være et moment. I tillegg til strafferammen er det ved denne vurderingen anledning til å legge vekt på den alminnelig rettsfølelse, for eksempel om et lovbrudd har vakt sterke reaksjoner i befolkningen. Etter en alminnelig fortolkning av dette begrepet gjelder det også handlinger som vekker forargelse/virker støtende etter folks alminnelige rettsfølelse. Det kan for eksempel innebære at en person har begått flere lovbrudd som sammenlagt er tilstrekkelig til at det foreligger allmenne hensyn som gjør at taushetsbelagte opplysninger kan utveksles.
Denne bestemmelsen gjelder kun lovbrudd som er begått, og ikke opplysninger som indikerer at vedkommende kan komme til å begå en straffbar handling i fremtiden. I slike tilfeller er det to muligheter til å kommunisere taushetsbelagte opplysninger. Dersom den straffbare virksomheten er knyttet til utlendingsfeltet gir forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 5 hjemmel til å viderebringe opplysningene. Dette vil si å utlevere opplysninger som gis for å fremme utlendingsforvaltningens egne oppgaver, som for eksempel forfalskning av reisedokumenter. Se nærmere om dette i punkt 5.4.
Utlendingsforvaltningen har plikt til å gi opplysninger til politiet når man har ”pålitelig kunnskap” om alvorlige forbrytelser som er ”i gjære eller er forøvd”, jf. straffeloven § 139. Hvilke forbrytelser dette gjelder følger av straffeloven § 139. Det vil for eksempel være forbrytelser mot grunnleggende nasjonale interesser, drap, seksuelle overgrep og grov legemsbeskadigelse. Det må en være konkret indikasjon på at vedkommende kommer til å utføre en slik alvorlig kriminell handling, det er ikke nok at søkeren er psykisk ustabil eller har vært innblandet i voldshandlinger i hjemlandet.
Utlevering i henhold til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6, gjelder også i forhold i utlevering av opplysninger til andre kontrollmyndigheter enn politiet. Kontrollorganer kan være skattemyndighetene og Arbeidstilsynet.
Selv om det er anledning til å gi politiet opplysninger om et lovbrudd fordi det er ønskelig av allmenne hensyn, eller at forfølgelse av lovbruddet har sammenheng med de oppgaver som er tillagt utlendingsforvaltningen, gjelder ikke dette nødvendigvis alle opplysningene eller dokumentene i saken.
Det følger av side 154 i Ot.prp nr 3 (1976-77) Om lov om endringer i lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (regler om taushetsplikt m. m.) at forvaltningsorganet ikke uten videre kan sende påtalemyndigheten alle dokumentene i saken. Vi må trekke ut de opplysninger og dokumenter som tjener til å belyse spørsmålet om straffeskyld og behovet for påtale.
Utlendingsforvaltningens vurdering av hvilke opplysninger som er relevante i straffesaken bør imidlertid ikke være for snever, fordi politiet selv vil være de nærmeste til vurdere hva som er relevant i straffesaken. Politiet vil ikke vite hvilke dokumenter som ligger i saken, og kan dermed ikke be om konkrete dokumenter. Opplysninger som angår en persons identitet og bakgrunn, vil som hovedregel kunne utleveres. Personlige opplyninger som åpenbart ikke angår straffesaken, kan ikke utleveres. For eksempel skal dokumenter som gjelder andre personer, som for eksempel referanse eller arbeidsgiver, som hovedregel ikke utleves til politiet, fordi dette ikke angår den aktuelle straffesaken. I saker om menneskesmugling vil det derimot kunne tenkes at også slike dokumenter oversendes politiet. Det er derfor viktig at politiet følger formkravene som er skissert nedenfor slik at utlendingsforvaltningen kan vurdere hvilke dokumenter som er relevante.
Et særlig spørsmål er om utlendingsforvaltningen kan utlevere foto, film og lydopptak av personer til politiet for bruk i etterforskning av et lovbrudd. Utgangspunktet er som tidligere nevnt at foto, film og lydopptak er identifiserende opplysninger som omfattes av taushetsplikten. Politiet vil ofte kjenne vedkommende identitet og være kjent med vedkommendes forhold til utlendingsforvaltningen. I alvorlige straffesaker og ved kriminalitet som har naturlig sammenheng med de oppgaver utlendingsforvaltningen er satt til å ivareta, vil utlendingsforvaltningen ha anledning til å gi politiet personlige opplysninger, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 og nr. 5, se punkt. 5.3. I praksis vil derfor utlendingsforvaltningen i de fleste tilfeller der politiet for eksempel etterspør foto av en person, ha anledning til å utlevere dette til politiet. Dette gjelder også der vedkommende er asylsøker.
Hovedregelen er at en henvendelse om innsyn i utlendingsforvaltningens dokumenter til bruk i en straffesak, bør være skriftlig, og ikke pr. e-post. Kun unntaksvis bør en muntlig henvendelse etterkommes, og de skal da sendes skriftlig i ettertid.
For å kunne vurdere om det er anledning til å gi politiet taushetsbelagte opplysninger i en sak, bør den som ber om innsyn opplyse om hva slags lovbrudd utlendingen er mistenkt for og hvilke straffebestemmelsen som er aktuelle. Samtidig bør det gis en begrunnelse for hvorfor politiet ønsker opplysningene, hvilke opplysninger og eventuelt dokumenter det er behov for innsyn i.
Ved spørsmål om adgang til å gi dokumentene videre til andre lands myndigheter, se nedenfor.
Forvaltingslovens bestemmelser om unntak fra taushetsplikt, gir i utgangspunktet kun adgang til å videreformidle taushetsbelagte opplysninger til norsk politi og norske forvaltningsorganer. Dersom dette er nødvendig for å kunne behandle den aktuelle saken vil forvaltningen imidlertid ha adgang til det, jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2.
Et eksempel på dette er utlendingsloven § 98 annet ledd som omhandler adgangen til å gi deltagerne i Schengensamarbeidet og Dublinsamarbeidet opplysninger, uten hinder av taushetsplikt, når opplysningene skal brukes til behandling av saker om grensekontroll, visum, bortvisning, utvisning, beskyttelse etter reglene i utlendingsloven kapittel 4, vern mot utsendelse etter kapittel 9 eller oppholdstillatelse. Dette følger av siste setning i lovens § 98 annet setning at dette ikke gjelder tillatelse til opphold med sikte på behandling av en søknad om oppholdstillatelse.
I saker om beskyttelse etter reglene i kapittel 4 vil det i tillegg være adgang til å gi en rekke opplysninger til andre lands myndigheter på bakgrunn av samtykke til slik oversending, se utlendingsforskriften § 17-33. Dette gjelder kun til de land som respekterer Genevekonvensjonen og Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen.
Politiet kan ved effektuering av vedtaket ha behov for å utlevere opplysninger til hjemlandets myndigheter for å få gjennomført utransport av vedkommende dersom han/hun ikke forlater landet frivilllig. Dette er det anledning til, fordi det er adgang til å bruke taushetsbelagte opplysninger til det formål de er gitt for, herunder også gjennomføring av avgjørelsen, oppfølging og kontroll. jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 2. Dette er også i samsvar med utlendingsloven § 83 annet ledd, som sier at en utlending ikke kan pålegges å medvirke til å avklare sin identitet på en måte som kommer i konflikt med et behov for beskyttelse.
Ved elektronisk overføring av personopplysninger til utlandet må vilkårene i personopplysningsloven §§ 29 og 30 være oppfylt.
I enkelte tilfeller opplyser politiet at dokumentene de mottar fra utlendingsforvaltningen vil bli gitt videre til samarbeidende tjenester i andre land. Spørsmålet blir så hvilken betydning dette skal få for spørsmålet om utlendingsforvaltningen kan gi opplysningene til politiet.
Utgangspunktet er at utlendingsforvaltningen har anledning til å gi politiet taushetsbelagte opplysninger når det foreligger hjemmel, se nærmere om dette i punkt 4.3. Politiet har taushetsplikt om de opplysningene de mottar fra utlendingsforvaltningen etter straffeprosesslovens bestemmelser. Politiet må selv vurdere om de har hjemmel til å gi opplysningen videre til utenlandske myndigheter der det er aktuelt. Av hensyn til politiets behov for samarbeid med påtalemyndigheter i andre land, spesielt ved grenseoverskridende kriminalitet, som for eksempel menneskehandel, bør utlendingsforvaltningen være imøtekommende når norsk politiet ber om opplysninger. I noen tilfeller vil dette også være i utlendingsforvaltningens interesse, fordi utfallet av straffesaken kan få betydning for utlendingssaken og for eksempel dersom vedkommende identitet ikke er klarlagt.
At utlendingsforvaltningen har rett til å gi politiet taushetsbelagte opplysninger, betyr ikke at det er plikt til å gi disse opplysningene. Utlendingsforvaltningen kan derfor nekte å utlevere slike opplysninger hvis dette er betenkelig ut fra hva opplysningene skal brukes til. Dersom det gjelder utlevering av opplysninger til land som generelt har liten respekt for menneskerettighetene kan det være grunn til å nekte å gi ut opplysningene, eller eventuelt formidle til politiet hvorfor vi ikke ønsker å utgi opplysningene. For eksempel hvis den personen det er aktuelt å gi opplysninger om, kan risikerer dødsstraff eller tortur under fengsling. I slike tilfeller bør utlendingsforvaltningen være forsiktig med å bidra til at opplysninger blir gitt til politiet i disse landene. Det må derfor foretas en konkret vurdering i hver sak der dette er aktuelt.
Samtykkeerklæringen som asylsøkere undertegner, der de samtykker til at utlendingsforvaltningen gir opplysninger til andre lands myndigheter, gjelder som nevnt i punkt 5 ikke for utlevering til vedkommende hjemland. Et særlig spørsmål er om politiet i forbindelse med en straffesak kan utlevere dokumenter fra utlendingssaken til hjemlandets myndigheter, for eksempel ved utlevering av dokumenter til hjemlandet i krigsforbrytersaker.
Samtykkeerklæringen begrenser kun utlevering fra utlendingsforvaltningen til hjemlandets myndigheter i forvaltningssaken. Dersom politiet som påtalemyndighet har fått oversendt dokumentene, jf. forvaltningsloven § 13 annet ledd nr. 5 og nr. 6, har de som tidligere nevnt taushetsplikt om disse opplysningene, og må selv vurdere om de har adgang til utlevering i henhold til det regelverk de er bundet av (politiloven, straffeprosessloven osv).
Utgangspunktet er at alle opplysninger knyttet til enkeltsaker må behandles med forsiktighet. Det gjelder også opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt.
Vurderingen av hvilke opplysninger som er taushetsbelagte fremkommer av drøftelsene tidligere i dette rundskrivet. De samme vurderingene gjør seg gjeldende i forhold til utlevering av personopplysninger til media.
I forhold til media kan det i enkelte tilfeller oppstå situasjoner hvor forvaltningen har behov for å imøtegå kritikk eller feilaktige opplysninger. På den andre siden er det enkeltpersoners behov for at visse opplysninger ikke kommer uvedkommende i hende.
Opplysningene som er taushetsbelagte kan gis til journalister og andre i media hvis parten samtykker, jf. forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 1, se punkt 4.9.3. Journalisten skal henvises til å ta kontakt med søkeren eller søkerens representanter, for eksempel advokat. Utlendingsforvaltningen bør ved forespørsel om utlevering av opplysninger til media kreve et skriftlig samtykke fra parten (søkeren). Utlendingsdirektoratet har utarbeidet et samtykkeskjema som gir journalisten samme rett til innsyn som søkeren har. Samtykkeskjemaet ligger på direktoratets hjemmeside.
Utlendingsforvaltningen bør selv innhente slikt samtykke, eller kontrollere at det samtykket media har innhentet har blitt innhentet på riktig måte. Dersom søkeren, eventuelt via advokat/verge, gir sitt samtykke til at utlendingsforvaltningen kan uttale seg om saken, må utlendingsforvaltningen foreta en konkret vurdering om det er hensiktsmessig å komme med en uttalelse. Dette kan for eksempel være særlig aktuelt dersom den det gjelder er mindreårig, og det er foreldrene som har samtykket
Hvis søkeren har gitt journalisten kopi av vedtaket bør utlendingsmyndighetene kunne vise til innholdet i vedtaket og ellers gi generelle kommentarer til regelverket uten ytterligere samtykke fra den saken gjelder.
Det er søkeren selv eller søkerens advokat som må undertegne samtykkeerklæringen. Hvis det gjelder et mindreårig barn, er det den som har foreldreansvaret/vergen som skal skrive under. I situasjoner hvor barn er involvert er det grunn til å utvise forsiktighet. Sett hen til opplysningenes art, og barnets alder/modenhet kan det være at også barnet selv bør skrive under. Se ovenfor under punkt 4.9.4 om barnets samtykke.
Det er ikke tilstrekkelig med samtykke fra en referanseperson eller en talsperson i Norge, med mindre det forligger en fullmakt som gir vedkommende rett til å opptre på vegne av søkeren. Det må vurderes konkret om fullmakten omfatter rett til å samtykke til at taushetsbelagt informasjon blir utgitt. Det må komme frem at samtykket også gir adgang til å publisere opplysninger for offentligheten. Direktoratets samtykkeerklæring inneholder slik informasjon. Journalistens har plikt til å forsikre seg om at dette er kjent for søkeren, og at vedkommende har forstått rekkevidden av sitt samtykke.
Det følger av forvaltningsloven § 13 a første led nr. 3 at taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysningene brukes når de for eksempel er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. At en person selv går ut i media og gir sensitive opplysninger innebærer i utgangspunktet ikke dermed at utlendingsforvaltningens taushetsplikt oppheves. Forvaltningen bør også være tilbakeholden med å gi ut slike opplysninger hvis det gjelder opplysninger av følsom karakter. Dersom det er søkeren selv som er kilden til at opplysningene er kjent, er det mindre grunn til å holde dem tilbake i for eksempel en offentlig debatt. Dersom opplysningene har blitt kjent på annet måte enn gjennom søkeren, er det større grunn til å være forsiktig. Det vil alltid være adgang til å gi generelle opplysninger, for eksempel om søknadsprosedyrer m.v., og dette kan i enkelte tilfeller være tilstrekkelig.
Et særlig spørsmål er i hvilken grad utlendingsforvaltningen kan gå ut i media og bekrefte opplysninger som søkeren selv har sagt offentlig. Med mindre søkeren selv oppfordrer eller klart sier at han ikke vil motsette seg at utlendingsforvaltningen bekrefter opplysningene, bør utlendingsforvaltningen være svært forsiktig med å tolke søkerens uttalelser som et samtykke til å bekrefte taushetsbelagte opplysninger.
Dersom søkeren selv går ut med feilaktige faktiske opplysninger om sin sak, blir spørsmålet om utlendingsforvaltningen kan korrigere disse i media. Dersom søkeren ikke ønsker at utlendingsforvaltningen skal uttale seg, vil det i utgangspunktet ikke være anledning til å komme med korrigerende taushetsbelagte opplysninger. Taushetsplikten oppheves ikke av at parten selv gir feilaktige opplysninger til media. Det kan tenkes unntak dersom det ikke er snakk om sensitive opplysninger eller utlendingsforvaltningen ikke gir nye og utførlige opplysninger som ikke har kommet frem, men kun opplyser at de opplysningene som har kommet frem i media er uriktige eller misvisende.
Gry Aalde
avdelingsdirektør
Kontakt: FSK
