To start page
  • Use of cookies
  • Archive
  • Sitemap
  • Contact
  • Print
  • Print
  • Change text size
Norsk
Attention Repealed and outdated documents

UDI internal practices

IM 2010-025
Document-ID : IM 2010-025
Case-ID : 09/4155
Documentdate : 01.01.2010
Receiver :

Alle i Utlendingsdirektoratet

 

Utsatt iverksetting av vedtak etter utlendingsloven - utlendingsloven § 90 og forvaltningsloven § 42

1. Innledning

2. Rettslig utgangspunkt

2.1. Generelt om utsatt iverksetting

2.2. Særlig om iverksetting av vedtak om avslag på søknad om beskyttelse

3. Nærmere om saksbehandlingen

3.1. Generelt om saksbehandlingsreglene

3.2 Når og hvordan begjæring om utsatt iverksetting skal fremmes

3.3. Avgjørelser om utsatt iverksetting skal treffes raskt

4. Utredningsplikten

5. Begrunnelsesplikten når begjæring om utsatt iverksetting avslås

6. Nærmere om skjønnsutøvelsen jf. forvaltningsloven § 42

6.1. Rettslig utgangspunkt

6.1.1. Status Quo-momentet

6.1.2. Muligheten for at vedtaket blir omgjort

6.1.3. Innvandringspolitiske hensyn mot sterke menneskelige hensyn

7. Formkrav

8. Klageadgang

9. Instruksjonsadgangen

9.1. Utlendingsnemndas instruksjonsadgang

9.2. Utlendingsdirektoratets instruksjonsadgang

9.3. Departementets instruksjonsadgang

 

1. Innledning

Med disse retningslinjene vil Utlendingsdirektoratet sikre at begjæringer om utsatt iverksetting (også kalt oppsettende virkning) blir behandlet i samsvar med utlendingsloven, forvaltningsloven og alminnelige prinsipper om god forvaltningsskikk. Retningslinjene vil ikke ta for seg hver enkel sakstype som behandles i direktoratet, men vil gi en oversikt over de generelle bestemmelsene om utsatt iverksetting. Internmeldingen vil i det vesentlige handle om utsatt iverksettelse etter forvaltningsloven § 42.

2. Rettslig utgangspunkt

2.1. Generelt om utsatt iverksetting

At iverksettingen av et vedtak utsettes, innebærer at søkeren kan være i landet inntil vedtaket er endelig. Det er rettsikkerhetshensyn som ligger bak bestemmelsene om utsatt iverksetting.

Iverksetting av vedtak etter utlendingsloven reguleres av utlendingsloven § 90 og forvaltningsloven § 42.

Utlendingsloven § 90 gir regler for når ulike typer vedtak tidligst kan iverksettes. Enkelte typer vedtak kan ikke iverksettes før vedtaket er blitt endelig avgjort av forvaltningen. Andre typer vedtak kan iverksettes straks, eventuelt etter at utlendingen har fått en reell mulighet til å fremsette en klage.

Forvaltningslovens generelle regler kommer supplerende inn når forholdet ikke reguleres direkte av utlendingsloven, jf. utlendingsloven § 80.

I følge forvaltningsloven § 42 kan underinstansen eller klageinstansen beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Forvaltningsloven § 42 sier at anmodninger om utsatt iverksetting skal avgjøres snarest mulig. Videre fastslås det at avslag på anmodning om utsetting skal være grunngitt og at begrunnelse skal gis samtidig med avslaget. Dette rundskrivet gir en nærmere beskrivelse av de fastsatte vilkårene og saksbehandlingsrutinene som skal følges.

Det følger av forvaltningsloven § 27 tredje ledd annet punktum at direktoratet plikter å informere om retten til å begjære utsatt iverksetting når vi underretter om negative vedtak.

2.2. Særlig om iverksetting av vedtak om avslag på søknad om beskyttelse

Utlendingsloven § 90 fjerde ledd har særlige regler om iverksetting av avslag på søknad om beskyttelse. Det fremgår her at slike avslag skal som hovedregel ikke skal iverksettes før det er endelig.

Enkelte avslag på søknad om beskyttelse kan iverksettes før de er endelige, jf. utlendingsloven § 90 fjerde ledd bokstavene a, b og c. Dette vil for eksempel gjelde dersom søkeren ikke har oppgitt noe reelt grunnlag for beskyttelse (vilkårene i utlendingsloven § 28 eller § 73 er åpenbart ikke oppfylt). I forarbeidene til utlendingsloven står det at det er ”viktig for tilliten til asylsystemet at det ikke tar for lang tid før det kan pålegges utreise i saker hvor det åpenbart ikke foreligger et grunnlag for beskyttelse”. Videre står det at det ”ikke bare er myndighetene som har interesse av at det skjer en rask effektuering av saker der det ikke foreligger beskyttelsesgrunnlag. Også for søkere er det i et bredere perspektiv fordel at retur finner sted snarest mulig dersom det uansett må legges til grunn at det ikke vil bli innvilget opphold”, se Ot.prp. nr.75 (2006-2007).

Utlendingsloven § 90 siste ledd fastslår at politiet kan skal forelegge spørsmål om utsatt iverksettelse for den myndighet som har truffet vedtaket, dersom utlendingen påberoper seg nye anførsler for beskyttelse (påberoper omstendigheter som nevnt i § 28).

3. Nærmere om saksbehandlingen

3.1. Generelt om saksbehandlingsreglene

En avgjørelse som gjelder iverksetting er en prosessuell avgjørelse, ikke et enkeltvedtak, jf. utlendingsloven § 90 sjette ledd siste punktum, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. En prosessuell avgjørelse avslutter ikke saken, men løser prosessuelle spørsmål som oppstår underveis. Flere av forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelder bare for enkeltvedtak, og vil derfor ikke komme direkte til bruk i saker om utsatt iverksettelse. Dette innebærer for eksempel at beslutninger om utsatt iverksetting ikke kan påklages.

Forvaltningsloven kapittel I til III har generelle regler, som er relevante ved behandlingen av saker om utsatt iverksetting av vedtak etter forvaltningsloven § 42. God forvaltningsskikk tilsier også at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Flere av prinsippene i saksbehandlingsreglene som gjelder for enkeltvedtak er utarbeidet av rettssikkerhetshensyn og kan også gi en veiledning.

Spørsmålet om utsatt iverksetting skal behandles som en selvstendig vurdering, uavhengig av klagebehandlingen for øvrig. Begjæringer om utsatt iverksetting skal derfor ikke besvares indirekte gjennom den endelige beslutningen i klagesaken.

Det er utarbeidet konsepter om beslutninger om utsatt iverksetting i DUF.

3.2 Når og hvordan begjæring om utsatt iverksetting skal fremmes

Verken utlendingsloven eller forvaltningsloven fastsetter noen generell frist for å begjære utsatt iverksetting. Direktoratet må angi frist for å begjære utsatt iverksetting i sitt avslagsvedtak, eventuelt be politiet sette en passende frist. Generelt bør begjæringer om utsatt iverksetting fremsettes så tidlig som mulig. I de fleste sakene som behandles, vil begjæring om utsatt iverksetting fremmes samtidig med en klage over vedtaket, og fristen settes oftest lik klagefristen.

Loven stiller i prinsippet ingen formkrav til en begjæring om utsatt iverksetting, men av dokumentasjonshensyn må begjæringer om utsatt iverksetting fremmes skriftlig. Det vil være viktig at begjæringen oppgir hvem saken gjelder, med angivelse av referansenummer/saksnummer (DUF-nummer) og at det gis en begrunnelse for begjæringen.

Spørsmål om utsatt iverksetting vil normalt vurderes i forbindelse med klagen. Forvaltningsloven § 42 gir adgang til å treffe beslutning om utsatt iverksetting av det aktuelle vedtaket fra det tidspunktet vedtaket er truffet og klagefristen begynner å løpe. I prinsippet er det derfor ikke et krav om at klagen må være innlevert for at utlendingen kan begjære utsatt iverksetting av vedtaket, selv om dette er det meste praktiske. I praksis vil det ofte være momenter i klagen som kan være utslagsgivende for om utsatt iverksetting skal gis eller ikke. Det vil derfor ofte være en fordel at begjæring om utsatt iverksetting fremmes samtidig med klagen.

Det hender at direktoratet mottar begjæringer om utsatt iverksetting etter at den aktuelle klagesaken er sendt Utlendingsnemnda. Begjæringen må da som hovedregel sendes Utlendingsnemnda, som må ta stilling til begjæringen da de har sakens dokumenter og skal ta stilling til klagesaken.

Loven stiller ikke krav til at klageren selv må begjære utsatt iverksetting av vedtaket. Utlendingsdirektoratet kan i prinsippet treffe beslutning om utsatt iverksetting av eget tiltak, men har ingen plikt til dette.

3.3. Avgjørelser om utsatt iverksetting skal treffes raskt

I saker om utsatt iverksetting av et vedtak, er en rask avgjørelse ofte svært viktig for den vedtaket angår. Forvaltningsloven § 42 sier at anmodninger om utsatt iverksetting skal avgjøres snarest mulig. Avgjørelsen kan imidlertid ta noe tid dersom det er nødvendig å innhente opplysninger før direktoratet kan ta stilling til begjæringen.

Når en klage kommer inn, er det nødvendig med en rask gjennomgang av saken for å se om parten har begjært utsatt iverksettelse. Dersom politiet har satt en utreisefrist (oftest tre uker fra vedtaksdato), vil det være uheldig at fristen utløper før Utlendingsdirektoratet har tatt stilling til spørsmålet om iverksettingen. Saksbehandleren bør vurdere spørsmålet om utsatt iverksetting med en gang saken kommer inn, selv om det generelt er lang saksbehandlingstid for behandling av klager.

4. Utredningsplikten

En sak om utsatt iverksetting må utredes forsvarlig. God forvaltningsskikk tilsier at prinsippet i forvaltningsloven § 17, om at saken skal være så godt opplyst som mulig før avgjørelse blir truffet, også skal gjelde for behandling av saker om utsatt iverksetting. Utredningsplikten må likevel oppveies mot krav til hurtig avgjørelse. Hvor grundig saksbehandleren bør utrede saken, beror på sakens art og omfang. Dersom spørsmål om utsatt iverksettelse krever omfattende undersøkelser m.v. kan dette være et argument for at utsatt iverksetting bør innvilges.

5. Begrunnelsesplikten når begjæring om utsatt iverksetting avslås

Begrunnelsesplikten framgår av forvaltningsloven § 42 annet ledd. Bestemmelsen sier at et avslag på begjæring om utsatt iverksetting skal begrunnes og at begrunnelsen skal gis samtidig med avslaget.

God forvaltningsskikk tilsier at begjæringer om utsatt iverksetting ikke skal besvares indirekte gjennom den endelige konklusjonen i klagesaken. Beslutningen om utsatt iverksetting er en selvstendig avgjørelse, der det skal tas stilling til de fordeler og de ulemper en beslutning om utsatt iverksetting vil gi, og må begrunnes ut fra dette. Det må fremgå av begrunnelsen hvilke momenter som det er lagt avgjørende vekt på ved vurderingen. Det er ikke tilstrekkelig å vise til at det ikke er kommet nye momenter i forbindelse med klagesaken.

Det kan ikke utledes av forvaltningsloven at avslag på begjæringer om utsatt iverksetting skal begrunnes på samme måte som et enkeltvedtak. Normalt vil det være tilstrekkelig med en nokså kortfattet redegjørelse av de hensynene som har vært avgjørende.

6. Nærmere om skjønnsutøvelsen jf. forvaltningsloven § 42

6.1. Rettslig utgangspunkt

Forvaltningsloven § 42 er en ”kan-bestemmelse”. Bestemmelsen gir en adgang til å utsette iverksetting av vedtak, men oppstiller ingen plikt til det. Loven angir ikke hvilke hensyn som skal vektlegges ved vurderingen av om denne adgangen skal benyttes eller ikke. Vurderingen er underlagt forvaltningens frie skjønn, noe som innebærer at domstolen har begrenset prøvingsrett. Det sentrale for vurderingen vil være en avveining mellom de hensyn som taler for at vedtaket effektueres straks, og de interesser søkeren/klageren har i at det gis utsatt iverksetting. Saksbehandleren må foreta en helhetlig vurdering av sakens opplysninger (oftest en foreløpig vurdering av klagen) og ulike interesser og forhold knyttet til saken.

Nedenfor følger en presentasjon av de mest sentrale momentene i vurderingen om utsatt iverksetting etter forvaltningsloven § 42. Punktene er ikke ment som noen uttømmende liste.

6.1.1. Status Quo-momentet

Når spørsmålet om utsatt iverksetting skal vurderes, må saksbehandleren vurdere hvorvidt den faktiske situasjonen kan gjenopprettes dersom det aktuelle vedtaket effektueres. Det må legges vekt på betydningen av at den enkelte ikke påføres uopprettelig skade.

Dersom gjennomføring av vedtaket medfører at klagebehandlingen ikke blir reell, må dette momentet tillegges stor vekt i vurderingen. Et eksempel til illustrasjon: En utlending som befinner seg i Norge søker om begrenset oppholdstillatelse på grunnlag av sterke menneskelige hensyn, fordi et familiemedlem ligger på dødsleie. Dersom vedkommende får avslag på søknaden og dermed må reise ut av landet i påvente av klagebehandlingen, kan familiemedlemmet være død innen klagen er ferdig behandlet. Dersom vedtaket senere blir omgjort, kan situasjonen ikke gjenopprettes.

6.1.2. Muligheten for at vedtaket blir omgjort

Et annet moment i vurderingen er om det er en reell mulighet for at vedtaket vil bli omgjort. Hvilken sannsynlighet det er for at vedtaket omgjøres i klageinstansen spiller derfor en rolle. Dersom klagen er grunnløs eller er ubegrunnet, taler dette mot å gi utsatt iverksetting av vedtaket. I slike tilfeller vil utsatt iverksetting bare medføre unødvendig forsinkelse, dersom det er åpenbart at klagen ikke vil føre frem.

Dersom vedtak er utpreget skjønnsmessig, kan det tale for at iverksetting utsettes til det er klart hva klageinstansen mener.

Da beslutning om utsatt iverksetting ofte fattes før det er tatt endelig stilling til klagen fra direktoratets side, vil det i noen tilfeller kunne være aktuelt å gi utsatt iverksetting fordi det er en mulighet for at direktoratet selv ønsker å omgjøre vedtaket.

Utlendingsdirektoratet kan prøve alle sider av saken og kan også ta hensyn til nye omstendigheter, jf forvaltningsloven § 34 annet ledd. Dette kan innebære at selv om en klage synes ubegrunnet og åpenbart ikke får noen betydning for det endelige resultatet, kan den foreløpige vurdering av klagesaken gi så klare signaler om f.eks. feil rettsanvendelse eller andre feil, at dette må være et viktig moment for at det besluttes utsatt iverksetting.

I tillegg til en foreløpig vurdering av klagen, må saksbehandleren sammenholde denne med en vurdering av saken forøvrig. Enkelte saker får stor oppmerksomhet fra parten, referansen, publikum, politikere eller media p.g.a. sin størrelse eller karakter. Det forhold at saken medfører stor oppmerksomhet gir ikke i seg selv grunnlag for å gi utsatt iverksetting.

6.1.3. Innvandringspolitiske hensyn mot sterke menneskelige hensyn

Et moment i vurderingen vil være avveiningen mellom offentlige hensyn som tilsier at vedtaket effektueres straks, og de interesser utlendingen har i at klagen gis utsatt iverksettelse.

Dersom klageren har oppholdt seg ulovlig i Norge over en lengre periode, vil dette kunne være et moment som taler mot at iverksetting utsettes. Det samme vil kunne være tilfelle dersom klageren har fremlagt falske dokumenter, trenert saken over lang tid eller begått straffbare handlinger. Samtidig må det ses hen til om sterke menneskelige hensynet som tilsier at iverksetting utsettes, bla. hensyn til barnets beste.

7. Formkrav

Det fremgår ikke uttrykkelig av loven hvorvidt avslag på begjæring om utsatt iverksetting skal være skriftlig. Men selv om forvaltningsloven § 23 og § 27 ikke direkte gjelder, tilsier kravet til god forvaltningsskikk at avgjørelsen, med begrunnelse, skal være skriftlig og at direktoratet skal underrette parten skriftlig.

8. Klageadgang

En beslutning om å nekte utsatt iverksettelse kan ikke påklages. En beslutning om utsatt iverksetting ikke er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, men en prosessuell beslutning. Forvaltningslovens regler om klage gjelder kun enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 28 jf. § 3.

Parten har imidlertid anledning til å be om å få behandlet spørsmålet om utsatt iverksetting på nytt. Overordnet forvaltningsorgan eller domstolen har alltid adgang til å prøve spørsmålet om utsatt iverksetting og å overprøve spørsmålet om utsatt iverksetting, jf. forvaltningsloven § 42. I henhold til praksis skal det tungtveiende hensyn til for at beslutning om utsatt iverksetting omgjøres.

9. Instruksjonsadgangen

9.1. Utlendingsnemndas instruksjonsadgang

Etter utlendingsloven § 90, sjuende ledd, kan Utlendingsnemnda instruere politiet om å utsette iverksettingen av vedtak truffet av Utlendingsnemnda.

Utlendingsnemnda kan også instruere politiet til å utsette iverksettingen av vedtak truffet av Utlendingsdirektoratet på Utlendingsnemndas saksområde.

9.2. Utlendingsdirektoratets instruksjonsadgang

Utlendingsdirektoratet kan kun instruere politiet om å utsette iverksettingen av vedtaket truffet av Utlendingsdirektoratet.

9.3. Departementets instruksjonsadgang

Departementet kan instruere Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda om å utsette iverksettingen av en bestemt type vedtak, i påvente av endringer i lov eller forskrift.

Gry Aalde
avdelingsdirektør

Beate Holter
underdirektør

Kontakt: Avdeling for faglig strategi og koordinering, Regelverksenheten

Norwegian Directorate
of Immigration
Utlendingsdirektoratet
P.O. box 2098 Vika
NO-0125 Oslo
Norway

Editor in Chief: Stephan Mo