Når det er besluttet at det er ønskelig å endre en eksisterende praksis, eller gå imot en praksisendring som er foreslått av UDI, må det vurderes om man skal instruere eller bruke regelverket for å nå ønsket resultat.
Ofte kan det være at begge virkemiddel kan brukes, mens det av og til bare vil være mulig å bruke det ene. Dersom begge virkemiddel kan brukes bør det foretas en helhetsvurdering ved valget mellom forskrift og instruks hvor man er innom følgende momenter:
Legalitetsprinsippet og lovens skranker:
Regler som innebærer inngrep i private forhold krever hjemmel i lov. Videre kan instruks kun brukes ved pålegg om berostillelse av saksbehandlingen, prioritering av saker, lovtolkning eller skjønnsutøvelse. En instruks kan ikke stride mot en eksisterende lov eller forskriftsbestemmelse. Dersom man ønsker en endring på tvers av en eksisterende regel, kan man derfor kun benytte lov eller forskrift som virkemiddel.
Demokratihensyn
Regelverksendringer gjennomgår en omstendelig prosess der hovedpoenget er at de som antas å bli berørt av endringen får uttale seg om forslaget til endringer innen en endring vedtas. Ved lovforslag er det i tillegg Stortinget som tar den endelige beslutningen. Når en endring ikke er å betrakte som en forskrift etter forvaltningslovens kap. VII, plikter man ikke å følge disse rutinene for høring, jf også utredningsinstruksen.
Siden pålegg som kan gis gjennom instrukser ikke vil følge utredningsinstruksens rutiner for høring, bør det ved valget mellom instruks og forskrift vurderes om dette er en sak som bør forelegges andre for uttalelse selv om det som utgangspunkt ikke er en plikt til dette. Dette vil typisk være praksisendringer som får store konsekvenser og som man vet at mange har sterke synspunkter på. Også endringer som berører andre etater i utstrakt grad bør i noen tilfeller forelegges andre. Dersom man konkluderer med at saken bør forelegges andre kan det ofte være naturlig å velge regelverksendring fremfor instruks. Det et imidlertid også mulig å forelegge en instruks for uttalelse.
Instrukser er ikke bindende for UNE
Det er kun UDI departementet kan instruere om lovtolkning og skjønnsutøvelse. UNE, som uavhengig organ, kan kun instrueres gjennom lov eller forskrift. I noen tilfeller vil UNE allerede ha en praksis som vi mener er korrekt. Når dette ikke er tilfellet må man vurdere om det gir tilstrekkelig effekt om kun UDI endrer sin praksis. Dersom det er snakk om liberaliseringer, vil effekten i stor grad kunne oppnås bare ved instruks til UDI. Ved innstramninger vil det imidlertid bli aktuelt med klagebehandling, og UNEs oppfatning vil bli avgjørende for utfallet. Et hensyn som må vektlegges i denne vurderingen er for øvrig ønsket om lik praksis i UDI og UNE, noe som var en del av bakgrunnen for å gi departementet et nytt styringsverktøy. Dersom man ønsker å endre praksis også for UNEs del må bør velge regelverk fremfor instruks.
Er endringen best egnet som instruks eller regelverk:
Endringens art kan i seg selv gi indikasjoner på om det bør brukes instruks eller regelverk. Regelverket er lite egnet der det dreier seg om svært spesifikke tolkninger som kanskje bare vil omfatte en begrenset gruppe personer. Hensynet til et oversiktlig regelverk tilsier at man da bruker instruks fremfor regelverk. Det samme gjelder der en praksis kun skal gjelde for en bestemt periode grunnet særskilte omstendigheter, typisk situasjonen i et annet land eller situasjonen i Norge.
Behovet for en rask endring av praksis
Det kan være nærliggende å bruke instruks når man har behov for en rask endring av praksis. Berostillelse av saker er uheldig, og dersom dette er nødvendig, bør man kunne avvikle berostillelsen raskt med en instruks. At man har valgt instruks i første omgang, er imidlertid ikke til hinder for at man senere regulerer forholdet gjennom en lov eller forskriftsendring. Det er for øvrig viktig at man også her er varsom med å gi instruks til UDI, uten å vurdere hvilke konsekvenser dette faktisk kan få.
Arbeidsbelastning:
En forskriftsendring er mye mer arbeidskrevende for avdelingen enn en instruks, og dersom det ellers ikke er andre momentene som taler klart i retning av forskrift kan dette være avgjørende for valg av virkemiddel -
Skille mellom generelle instrukser og instrukser i enkeltsaker:
Departementet vil etter endringen i § 38 fortsatt ikke ha anledning til å instruere UDI om utfallet av enkeltsaker, med unntak av saker som berører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn. De instrukser som gis fra departementet må således være generelle i den forstand at de gjelder for alle som er i samme situasjon. Skillet mellom enkeltsaker og generelle saker kan imidlertid i noen tilfeller være flytende, og dette er noe man må være spesielt bevisst på.
Hensynet til forutberegnlighet for søkerne
Lov og forskrift regulerer borgernes rettigheter, og er den kilde man som utgangspunkt utleder rettigheter fra. Loven kan imidlertid ikke være uttømmende, og den må overlate enkelte spørsmål til skjønnutøvelse og lovtolkning. Det er imidlertid et problem i forhold til tilgang dersom veldig mye reguleres gjennom instrukser i stedet for gjennom regelverket. Regelverket og forståelsen av dette kan derfor bli vanskeligere tilgjengelig dersom store deler kun er regulert gjennom instrukser. Dette kan imidlertid børes på gjennom tiltak som sikrer at instruksene blir lett tilgjengelig for de som blir berørt av dem, herunder ved offentliggjøring på UDIs hjemmesider og våre egen sider på Odin.