UDI 2012-029 Kontroll av asylmottak

1. Innledning

Utlendingsdirektoratet (UDI) skal sikre at asylmottak blir drevet i tråd med krav i kontrakt og styringsdokumenter for mottaksdrift, slik at beboerne får det tilbudet de skal ha i henhold til regelverket som gjelder. Vi gjør dette ved å gjennomføre kontraktsoppfølging og kontroll. Det er UDIs regionale enheter som skal utføre kontraktsoppfølging av asylmottak i egne regioner/enheter. Ordinære kontroller skal utføres av nasjonalt kontrollteam. Omsorgskontrollene gjennomføres av de regionale enhetene og/eller Leveranseteam spesielle behov.

Denne retningslinjen beskriver hvordan kontrollene av asylmottak skal bli gjennomført.

Formålet med retningslinjen er å beskrive hvilke ansvar og myndighet som ligger til nasjonalt kontrollteam, og grensedragningen mellom dette teamet, Leveranseteam kontrakt og kontroll og de regionale enhetene i UDI. 

Retningslinjen beskriver hvem som skal gjøre hva i kontrolløpet. Retningslinjen skal tydeliggjøre avgrensninger for å unngå at det oppstår uklarheter rundt hvem som har ansvar for hva, og sikre enhetlig praksis og likebehandling i gjennomføringen av kontroller.  

Det skal gjennomføres kontroll på asylmottak i tråd med føringer besluttet i ledermøte inneværende år, hvis ikke prosesseier for Mottak og retur bestemmer noe annet.

2. Definisjoner

2.1. Mottaksoppfølging 

Mottaksoppfølging viser til den daglige/ukentlige oppfølgingen som de regionale enhetene gjennomfører av asylmottak i sin region/enhet.

2.2. Kontraktsoppfølging

Kontraktsoppfølging er de aktiviteter og tiltak som har som hovedformål å følge opp at driftsoperatørene ivaretar sine forpliktelser i henhold til kontrakt, og leverer den tjenesten de har forpliktet seg til. Kontraktsoppfølging innebærer forpliktelser for både driftsoperatører og UDI. Kontraktsoppfølging består av både mottaksoppfølging og kontroll.

Kontraktsoppfølging, med unntak av kontroll, foregår kontinuerlig gjennom hele kontraktsperioden, og utføres av de regionale enhetene.

2.3. Økonomisk kontraktsoppfølging

Økonomisk kontraktsoppfølging kan defineres som de økonomiske aktivitetene og tiltakene som har som hovedformål å følge opp at driftsoperatørene ivaretar sine forpliktelser i henhold til kontrakt, og leverer den tjenesten de har forpliktet seg til. Eksempler er gjennomgang av økonomisk rapporteringer og oppfølging knyttet til økonomiske sanksjoner (misligholdsbeføyelser).

2.4. Kontroll av asylmottak

Kontroll er definert som en systematisk og tidsavgrenset gjennomgang av enkelte fastsatte områder ved driften av et asylmottak for å sikre at driften er i samsvar med tilbudet som ble tildelt kontrakt og med det regelverket som gjelder for asylmottak. Kontroll deles i to separate kontrolltyper: ordinær kontroll og omsorgskontroll.

2.4.1. Ordinær kontroll

Kontroll av asylmottaket med hovedvekt på driften av mottaket og oppfyllelse av krav, kontrakt og styringsdokumenter.

2.4.2. Omsorgskontroll

Kontroll av asylmottak der UDI har delegert et utvidet omsorgsansvar til asylmottaket. Asylmottakene det her vises til er mottak for enslige mindreårige, tilrettelagt avdeling, særskilt pleie og omsorgsløsninger og særskilt bo- og omsorgsavdeling.

2.5. Risikovurdering

Risikovurdering innebærer i denne sammenheng å vurdere ved hvilke asylmottak det er størst risiko for å finne avvik mellom krav/kontraktsbestemmelser og leveranse. Se Prosedyre for gjennomføring av risikovurdering ved ordinær kontroll av asylmottak (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI). 

3. Roller og ansvar

3.1. Ansvarsfordeling mellom regional enhet og nasjonalt kontrollteam

Regiondirektører er kontraktseier for avtaler om drift av asylmottak innenfor egen region/enhet. Det er dermed regiondirektører som skal godkjenne varsel om avvik fra kontrakt og sanksjoner (misligholdsbeføyelser). Ved uenighet mellom regiondirektør og nasjonalt kontrollteam, orienteres leder for Leveranseteam kontrakt og kontroll som i dialog med aktuelle regiondirektør beslutter videre oppfølging. Hvis det fortsatt er uenighet, avgjør ledelsen i Mottak og retur.  

Ansvar for ordinære kontroller legges utelukkende til nasjonalt kontrollteam. Det vil si at ordinære kontroller kun utføres av nasjonalt kontrollteam, også kontroller som gjennomføres i ekstraordinære tilfeller og akutte situasjoner. Hvis mottaksoppfølger eller andre avdekker mangler ved gjennomførte kontroller, skal regiondirektør orientere leder for Leveranseteam kontrakt og kontroll. 

Ordinær kontroll begynner når dato er satt.  

Ordinær kontroll avsluttes i det varsel om avvik fra kontraktene etter kontrollen er lukket. 

Hvis det av ulike grunner ikke er mulig å lukke samtlige varsel om avvik fra kontrakt, skal nasjonalt kontrollteam orientere regiondirektør og mottaksoppfølger skriftlig om at kontrollen avsluttes på tross av at varsel om avvik fra kontrakt ikke er lukket.

De regionale enhetene er ansvarlig for å gjennomføre kontraktsoppfølging av asylmottak i egen region/enhet.  

Det forutsettes at regionale enheter har gjennomført tilfredsstillende kontraktsoppfølging av asylmottaket som skal kontrolleres av nasjonalt kontrollteam. Hvis det oppdages mangelfull kontraktsoppfølging av asylmottaket i forbindelse med forberedelse til kontroll, skal nasjonalt kontrollteam orientere leder for Leveranseteam kontrakt og kontroll. Leder for Leveranseteam kontrakt og kontroll orienterer deretter den respektive regiondirektør. 

3.2. Kontraktsoppfølging av asylmottak

UDIs regionale enheter skal ivareta kontraktsoppfølgingen, med unntak av ordinær kontroll, på asylmottak i egen region/enhet.

De regionale enhetene skal gi varsel om avvik fra kontrakt og eventuelle sanksjoner (misligholdsbeføyelser) i Mot gjennom hele året dersom avvik avdekkes. 

Leveranseteam mottaksoppfølging eller Leveranseteam Kontrakt og kontroll kan kontaktes hvis det er behov for råd og veiledning.

3.3. Ordinære kontroller av asylmottak

Nasjonalt kontrollteam skal utføre alle ordinære kontroller av asylmottak. 

3.4. Omsorgskontroller av asylmottak

Omsorgskontrollene gjennomføres av de regionale enhetene og/eller Leveranseteam spesielle behov. 

4. Organisering og gjennomføring av ordinær kontroll av asylmottak

4.1 Føringer for årets ordinære kontroller

Leveranseteam kontrakt og kontroll skal i samarbeid med nasjonalt kontrollteam utarbeide ledermøtesak med forslag til nasjonale føringer for de ordinære kontrollene hvert år. Det vil innhentes innspill fra de regionale enhetene og leveranseteam i forkant. Leveranseteam kontrakt og kontroll vil også se hen til varsel om avvik fra kontrakt gitt året før, for å se om enkelte områder bør følges opp videre i de ordinære kontrollene. 

4.2. Risikovurdering og utvelgelse av asylmottak for ordinære kontroller

Risikovurderingen gjennomføres på ulike nivå, nasjonalt og regionalt. Vurderingene på de ulike nivåene gjennomføres til ulike tider (se vedlagte årshjul). For detaljer rundt gjennomføring av risikovurdering, se Prosedyre for gjennomføring av risikovurdering ved ordinær kontroll av asylmottak (lenke til UDI sitt intranett, kun tilgjengelig for ansatte i UDI). 

Leveranseteam kontrakt og kontroll utarbeider i samarbeid med nasjonalt kontrollteam maler for risikovurderinger samt maler for brev til samarbeidspartnere og beboere basert på årets føringer (se punkt 3.1). 

4.3. Utarbeidelse av verktøy for kontroll

Verktøyene for ordinær kontroll tilpasses de årlige føringene for ordinær kontroll.

Leveranseteam kontrakt og kontroll utarbeider i samarbeid med nasjonalt kontrollteam verktøy for ordinære kontroller for alle type asylmottak, og samarbeider med Leveranseteam spesielle behov (kontroll av tilrettelagte avdelinger, særskilt pleie- og omsorgsløsninger og særskilte bo- og omsorgsløsninger), Leveranseteam barn og unge (kontroll av avdelinger/asylmottak for enslige mindreårige) og Ankomst- og transittenheten (kontroll av ankomstsenter og transitt). 

Verktøy for omsorgskontroller utarbeides av Leveranseteam spesielle behov (kontroll av tilrettelagte avdelinger, særskilt pleie- og omsorgsløsninger og særskilte bo- og omsorgsløsninger) og Leveranseteam barn og unge (kontroll av avdelinger/asylmottak for enslige mindreårige).

5. Forberedelser til ordinær kontroll

• Tilpasse hver enkelt kontroll i henhold til nasjonale føringer og regional risikovurdering

• Gjennomføre samtale/møte med mottaksoppfølger i forkant av kontrollen

• Sikre god informasjonsdeling med mottaksoppfølger/regiondirektør, både før, under og etter kontrollen

• Vurdere følgende:

  • Hvem skal delta fra UDI?

  • Skal det gjennomføres meldt eller uanmeldt kontroll?

• Sende brev til driftsoperatør og asylmottaket om at det skal gjennomføres kontroll:

  • Ved meldt kontroll, sender nasjonalt kontrollteam ut varsel om tidspunkt for kontroll til aktuelle asylmottak og driftsoperatører

  • Ved kortidsmeldt kontroll, sender nasjonalt kontrollteam ut varsel om kontroll til aktuelle mottak og driftsoperatører, når det anses som hensiktsmessig

  • Ved uanmeldt kontroll, skal ikke kontrollen varsles asylmottak og driftsoperatør. Nasjonalt kontrollteam møter da bare opp på aktuelt asylmottak på kontrolltidspunktet

• Gjennomgå eventuelle tilbakemeldinger fra eksterne samarbeidspartnere

• Gjennomgå eventuelle tilbakemeldinger fra beboere

• Innhente innspill fra andre leveranseteam avhengig av årets føringer, for eksempel:

  • Leveranseteam spesielle behov

  • Leveranseteam ytelser

  • Leveranseteam logistikk

  • Leveranseteam Mot, økonomi og digitaliseringer

• Gjennomgå grunnlagsdokumentene for det spesifikke asylmottaket (se punkt 4.1 Grunnlagsdokumenter for kontroll av asylmottak)

• Gjennomgå dokumenter i kontraktsoppfølgingssaken i UdiSak, og se etter relevant informasjon i forhold til driften, for eksempel eventuelle klager/korrespondanse

• Gjennomgå registreringer i Mot som kan være relevant i forhold til tema for kontroll, for eksempel registrerte aktiviteter på beboernivå, tiltaksplaner og individuelle planer for beboere dette er aktuelt for

5.1 Grunnlagsdokumenter for kontroll av asylmottak

Før en kontroll skal følgende grunnlagsdokumenter i UdiSak for asylmottaket gjennomgås:

• Rammeavtale, avropsavtale og eventuelle endringsbilag

• Driftsavtale og eventuelle endringsbilag hvis anskaffet utenfor rammeavtale

• Driftsoperatørens endelige tilbud i den aktuelle konkurransen, med særlig vekt på leverandørens beskrivelse og prisbilag

• Dokumentasjon på bygningsmassens vurdering av standard i konkurransen samt eventuelle oppgraderingsplaner

• Egenerklæring fra asylmottaket

• Økonomisk rapportering for aktuelle år

• Årsplan og årsrapport for aktuelle år

• Varsel om avvik fra kontrakt og sanksjoner (misligholdsbeføyelser)

• Kontrollrapport og eventuelt andre dokumenter fra tidligere kontroller

• Eventuelle rapporter fra eksterne tilsynsmyndigheter

• Aktuelle dokument i kontraktsoppfølgingssaken

I tillegg skal aktuelle lovverk og kravspesifikasjoner som regulerer drift av asylmottaket gjennomgås. 

6. Gjennomføring av ordinær kontroll av asylmottak

Nasjonalt kontrollteam gjennomfører de planlagte ordinære kontrollene. Mottaksoppfølger skal ikke ha en aktiv rolle i kontrollen, men det gjennomføres et kort formøte i forkant av kontrollen for å avdekke eventuelle forhold som er relevante for kontrollen. Mottaksoppfølger eller andre med tjenstlig behov kan delta som observatør på ordinær kontroll av asylmottak. 

• Nasjonalt kontrollteam skal føre protokoll fra kontrollen.

• Nasjonalt kontrollteam gir varsel om avvik fra kontrakt og eventuelle sanksjoner (misligholdsbeføyelser) ved avvik og mangelfull leveranse.

• Etter at varsel om avvik fra kontraktene og eventuelle sanksjoner (misligholdsbeføyelser) er utformet, sendes en oversikt til regiondirektør og mottaksoppfølger for innspill.

• I tilfeller der det er uenighet om varsel om avvik fra kontrakt og/eller sanksjoner (misligholdsbeføyelser) skal gis, skal dette løftes til leder i Leveranseteam kontrakt og kontroll (se punkt 2.1).

• Varsel om avvik fra kontraktene og sanksjonene (misligholdsbeføyelsene) sendes til godkjenning til aktuell regiondirektør som er kontraktseier.

• Varsel om avvik fra kontrakt og sanksjoner (misligholdsbeføyelser) skal normalt sendes i Mot innen tre uker etter gjennomført kontrollmøte. Ved eventuell forsinkelse, må driftsoperatør og asylmottak orienteres skriftlig.

• Driftsoperatør skal normalt gis to ukers frist til å etterkomme varsel om avvik fra kontrakt. Varsel om avvik fra kontrakt lukkes i Mot.

• Ved særlige alvorlige avvik, skal det gis varsel om avvik fra kontrakt så raskt som mulig i etterkant av kontrollen, og det bør også gis en kort frist for retting.

• I tilfeller der det er tvil om det skal gis varsel om avvik fra kontrakt og/eller sanksjoner (misligholdsbeføyelser) skal nasjonalt kontrollteam løfte dette til Leveranseteam kontrakt og kontroll for avklaring.

• Nasjonalt kontrollteam er ansvarlig for lukking av varsel om avvik fra kontrakt og sanksjoner (misligholdsbeføyelser) knyttet til de ordinære kontrollene, mens regional enhet er ansvarlig for lukking av varsel om avvik fra kontrakt og sanksjoner (misligholdsbeføyelser) knyttet til varsel om avvik fra kontrakt gitt i kontraktsoppfølgingen.

• I tilfeller der det er tvil om lukking av varsel om avvik fra kontrakt og/eller sanksjoner (misligholdsbeføyelser), skal dette løftes til Leveranseteam kontrakt og kontroll.

• I tilfeller der det er uenighet om lukking av varsel om avvik fra kontrakt og/eller sanksjoner (misligholdsbeføyelser) skal dette løftes til leder for Leveranseteam kontrakt og kontroll (se punkt 2.1).

• Etter kontrollen sender nasjonalt kontrollteam en oppsummering til regiondirektør og mottaksoppfølger om særlige viktige funn og eventuelle oppfølgingspunkter. Ved særskilte omstendigheter, kan det også gjennomføres et kort møte mellom nasjonalt kontrollteam og mottaksoppfølger/regiondirektør.

• Nasjonalt kontrollteam skal sende e-post til driftsoperatør og asylmottak med kopi til regiondirektør og mottaksoppfølger med oppsummering av kontrollen utover varsel om avvik fra kontrakt. Dette bør gjøres i etterkant av oversendelse av varsel om avvik fra kontrakt og senest innen fire uker etter gjennomført kontrollmøte.

• Når kontrollen anses som avsluttet, skal nasjonalt kontrollteam sende en skriftlig orientering om dette til regiondirektør og mottaksoppfølger. 

7. Avvik fra databehandleravtalen

Dersom UDI avdekker avvik fra krav i databehandleravtalen med driftsoperatør, skal varsel om avvik fra kontrakt rapporteres til personvernteamet i UDI ved at det sendes e-post til personvern@udi.no. Varsel om avvik fra kontrakt følges opp regionalt hvis det er avdekket i kontraktsoppfølgingen og av nasjonalt kontrollteam hvis avviket er avdekket under kontroll. Leveranseteam kontrakt og kontroll kan bistå ved behov. 

8. Dokumentasjon av kontraktsoppfølging og kontroll 

Leveranseteam kontrakt og kontroll skal opprette en egen sak i Udisak for kontroll 20xx. Her skal følgende arkiveres: 

• Innspillene fra leveranseteam i forbindelse med risikovurdering, se punkt 5.2 i Prosedyre for risikovurdering
• Plan for gjennomføring av årets ordinære kontroller sendt til Leveranseteam kontrakt og kontroll fra nasjonalt kontrollteam, se punkt 4.1 i Prosedyre for risikovurdering
• Oppsummering av fjorårets ordinære kontroller, se punkt 9 i denne retningslinjen
• Dokumentasjon for gjennomført internkontroll, se vedlagte rutiner for internkontroll

Leveranseteam Kontrakt og kontroll skal årlig opprette kontraktsoppfølgingssaker i Mot for hvert enkelt asylmottak. Det vil da genereres en kontraktsoppfølgingssak for hvert asylmottak med et eget saksnummer i UdiSak. Alle dokumenter knyttet til kontraktsoppfølgingen og kontrollen, skal arkiveres på asylmottakets kontraktsoppfølgingssak for inneværende år. 

Regional enhet skal dokumentere kontraktsoppfølgingen i Mot og UdiSak i kontraktsoppfølgingssaken.

Varsel om avvik fra kontraktene og sanksjoner (misligholdsbeføyelser) skal registreres i Mot, og vil automatisk bli arkivert i UdiSak. 

Kontrollrapporter, det vil si rapporter som oppsummerer alle varsel om avvik fra kontrakt gitt året før i kontraktsoppfølgingen og i kontrollen, utarbeides av de regionale enhetene. Kontrollrapporter skal godkjennes av aktuell regiondirektør som er kontraktseier. Etter godkjenning sender regional enhet kontrollrapportene til:

• nettredaksjonen@udi.no for publisering på udi.no
• Vertskommune
• Samarbeidsrådet ved asylmottaket
• Eventuelt andre etater som UDI mottok tilbakemelding fra
• Eventuelt andre beboere eller beboergrupper som UDI mottok tilbakemelding fra

Følgende dokumenter skal unntas fra offentligheten:

• Risikovurderinger skal arkiveres unntatt offentlighet, offentleglova § 24 første ledd (ekstern lenke)
• Protokoll med vedlegg fra kontroller skal arkiveres unntatt offentlighet, offentleglova § 14 (ekstern lenke)
• Personsensitive opplysninger eller referanser til tilbud skal arkiveres unntatt offentlighet, offentleglova § 13 (ekstern lenke)

Følgende dokumenter skal ikke unntas fra offentligheten: 

• E-post til driftsoperatør og asylmottaket med oppsummering av kontrollen

• Varsel om avvik fra kontrakt og sanksjoner (misligholdsbeføyelser)

Merk at e-post, varsel om avvik fra kontrakt og sanksjoner (misligholdsbeføyelser), dermed må formuleres slik at de ikke inneholder sensitive opplysninger. Eventuelle sensitive opplysninger, som for eksempel formuleringer i tilbud, kan sendes til driftsoperatør og asylmottak i egen korrespondanse som unntas offentlighet etter offentleglova § 13 (ekstern lenke).

9. Oppsummering av kontrollene og organisatorisk læring

Leveranseteam kontrakt og kontroll skal i samarbeid med nasjonalt kontrollteam utarbeide oppsummering av fjorårets ordinære kontroller.  

Oppsummeringen skal ferdigstilles i løpet av februar hvert år, og skal som et minimum inneholde:

• Antall ordinære kontroller gjennomført i løpet av året.

• Eventuelle funn av særskilt interesse (for eksempel et område/asylmottak/krav som utmerker seg i negativ eller positiv retning).

• Eventuelle funn som er relevante i den videre kontraktsoppfølgingen.

• Eventuelle funn som er relevant for verktøy eller gjennomføring av fremtidige risikovurderinger.

• Eventuelle funn som medfører at regelverksendringer bør vurderes eller hvor det er behov for praksisavklaringer.

• Eventuelle funn som medfører behov for å justere konkurransegrunnlag eller standard driftsavtale.

• Eventuelle funn som bør løftes til aktuell myndighet.

• Oppsummering av gjennomføring av internkontroll (jf. vedlagte rutiner for internkontroll).

Oppsummeringen skal sendes til prosesseier for Mottak og retur, og kan videre benyttes til ulike formål, blant annet eventuell rapportering til Justisdepartementet, rapportering internt i UDI og presentasjoner i ulike fora. 

Leveranseteam kontrakt og kontroll har et særskilt ansvar for å videreformidle aktuelle funn fra kontrollene som gjelder:

• Behov for justeringer av konkurransegrunnlag og standard driftsavtale til Leveranseteam kategori mottaksanskaffelser. 
• Behov for justeringer av krav til Kravspesifikasjonsteamet. 
• Behov for justeringer eller tilpasninger i UDIs kontraktsoppfølging til Leveranseteam mottaksoppfølging.
• Behov for oppfølging av aktuell myndighet. Eksempel på dette kan være miljørettet helsevern i tilfeller der funnene kan ha innvirkningen på helsen til beboere i mottak. 

Problemstillinger i forhold til gjennomføringen av risikovurderinger eller de ordinære kontrollene skal følges opp av Leveranseteam kontrakt og kontroll i samarbeid med nasjonalt kontrollteam.

Omsorgskontrollene oppsummeres av henholdsvis Leveranseteam barn og unge (asylmottak/avdelinger for enslige mindreårige) og Leveranseteam spesielle behov (tilrettelagte avdelinger, særskilt pleie- og omsorgsløsninger og særskilte bo- og omsorgsløsninger). 

10. Vedlegg

Rutiner for internkontroll av gjennomføring av ordinær kontroll