Til startsiden
  • Personvern
  • Arkiv
  • Nettstedskart
  • Kontakt oss
  • Skriv ut
  • Skriv ut
  • Endre tekststørrelse
English

Red.anm.: Avgjørelsen er anket til Høyesterett.

Underrettsavgjørelser

Dokument-ID : LB-2016-3734
Dokumentdato : 13.02.2017

Reisebevis for flyktninger. Flyktningkonvensjonen artikkel 28. Utlendingsloven § 64.

Saken gjaldt gyldigheten av vedtak av Utlendingsnemnda om avslag på søknad om reisebevis for utlendinger som hadde fått opphold i Norge som flyktninger. Utlendingsnemnda hadde nektet å utstede reisebevis til flyktningene fordi det var tvil om deres identitet. Etter tolkning av Flyktningkonvensjonen artikkel 28 kom lagmannsretten til at det ved identitetstvil, på samme måte som i andre tilfeller, bare var adgang til å nekte flyktningene reisebevis i alvorlige og ekstraordinære situasjoner. Verken notoritetshensyn eller det forhold at det på generelt grunnlag vil være uheldig at utlendinger som man ikke med mer enn 50% sannsynlighet vet identiteten til utstyres med reisebevis, var etter lagmannsretten syn en slik kvalifisert situasjon. Det var heller ingen alvorlige eller ekstraordinære forhold knyttet til de enkelte flyktningene som kunne gjøre det tvingende nødvendig å nekte dem reisebevis. To av flyktningene var barn født i Norge, og lagmannsretten mente at det var til barnas beste at de fikk utstedt reisebevis. To av flyktningene ble også ansett for å ha sannsynliggjort sin identitet.

Saken gjelder gyldigheten av vedtak om avslag på søknad om reisebevis for utlendinger som har fått opphold i Norge som flyktninger.

Om ankemotpartene og bakgrunnen for saken

Ankemotparten som angir å være E, født 0.0.1972 og borger av Eritrea, ble stoppet av tollvesenet da han ankom Norge med toget fra Stockholm 31. desember 2010. Han legitimerte seg med et etiopisk pass med navnet E1, født 0.0.1979, men forklarte senere at dette passet var falskt. Ifølge Es forklaring for lagmannsretten hadde han kjøpt passet av menneskesmuglere mens han oppholdt seg i Hellas. Han forklarte videre at han under oppholdet i Hellas hadde oppgitt en identitet til greske myndigheter som ikke var riktig (E2).

Utlendingsmyndighetene mente at Es opplysninger om egen identitet ikke var tilstrekkelig sannsynliggjort, men fant likevel å kunne legge til grunn at han var borger av Eritrea. På grunn av sikkerhetssituasjonen i Eritrea ble E i Utlendingsdirektoratets vedtak 19. mai 2011 innvilget oppholdstillatelse i Norge som flyktning i medhold av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Es søknad om reisebevis for flyktninger ble samtidig avslått.

Vedtaket om avslag på søknaden om reisebevis ble påklaget til Utlendingsnemnda (UNE), som i vedtak 17. februar 2012 ikke tok klagen til følge. Som svar på varsel om stevning fattet Utlendingsnemnda nytt vedtak 22. oktober 2014, der det ikke ble funnet grunnlag for omgjøring. I nemndas vedtak står det:

«Klageren har opplyst at han oppga identiteten E2 til greske myndigheter i 2008. Videre legitimerte han seg først med et etiopisk pass da han ble stoppet av tollvesenet i Norge. Han innrømmet først senere, da han ble tatt inn til avhør, at passet var falskt. Han fremviste så et eritreisk nasjonalt ID-kort med arabisk skrift, hvor det står at hans navn er E, f. 0.0.1976. Han forklarte at navnet er riktig, men at fødselsdatoen er feil. Han opplyste at han er født 0.0.1972, og at han hadde forsøkt å få rettet opp fødselsdatoen, men at dette ikke hadde lyktes. Klageren har også fremlagt en vigselsattest hvor det fremgår at han er født 0.0.1972. Videre har han fremlagt et bortvisningsdokument fra Hellas med navnet E3, f. 0.0.1977. Han har også fremlagt et oppholdskort fra Hellas som han selv opplyser er falskt, med identiteten E1, f. 0.0.1979, borger av Etiopia. Dette er samme identitet som ble benyttet i det etiopiske passet. Han har også opplyst å ha benyttet seg av et falskt sudanesisk pass på reisen til Europa, med identiteten E4».

Ankemotparten som angir å være G, født 0.0.1981 og borger av Eritrea, er omfattet av tingrettens domsslutning, men er ikke nevnt i domspremissene. G søkte om asyl i Norge 11. juni 2009. Da det viste seg at han hadde avgitt fingeravtrykk i Hellas 7. mars 2009, fikk han i Utlendingsdirektoratets vedtak 28. oktober 2009 og Utlendingsnemndas vedtak 9. juli 2010 avslag på sin søknad om beskyttelse i Norge, og greske myndigheter ble i medhold av Dublin II-forordningen ansett for å ha akseptert å overta søkeren. G har under ankeforhandlingen forklart at han, etter å ha fått avslag på sin asylsøknad i Norge, reiste til Tyskland, der han oppga å være G1, født 0.0.1980. Ifølge G reiste han til Tyskland for om mulig å unngå å bli sendt tilbake til Hellas av norske myndigheter.

Da G ikke var blitt returnert til Hellas innenfor fristen fastsatt i Dublin II- forordningen, gjorde Utlendingsdirektoratet nytt vedtak i saken 8. november 2011. I vedtaket ble tidligere avgjørelser omgjort, og G ble innvilget oppholdstillatelse i Norge som flyktning i medhold av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Gs søknad om reisebevis for flyktninger ble samtidig avslått. Utlendingsmyndighetene mente at Gs opplysninger om egen identitet ikke var tilstrekkelig sannsynliggjort, men fant likevel å kunne legge til grunn at han var borger av Eritrea.

Vedtaket om avslag på søknaden om reisebevis ble påklaget til Utlendingsnemnda som i vedtak 10. september 2014 ikke tok klagen til følge. Som svar på varsel om stevning fattet Utlendingsnemnda nytt vedtak 21. november 2014 der det ikke ble funnet grunnlag for omgjøring.

G har som dokumentasjon på oppgitt identitet fremlagt bekreftelser fra brødre og søstre, karakterkort fra skole i Eritrea, adgangskort til universitetet i Asmara, kopi av eritreisk ID-kort samt en dåpsattest. Han har videre fremlagt eritreisk militærkort i original. Militærkortet ble 18. januar 2010 undersøkt av politiet med tanke på ekthet. Det ble ved undersøkelsen ikke avdekket noe som tydet på at formularet var falskt eller forfalsket.

Ankemotparten som angir å være D, født 0.0.1984 og borger av Eritrea, søkte om asyl i Norge 9. oktober 2007. Det ble foretatt søk etter søkerens fingeravtrykk i internasjonale registre, og søket viste at han var blitt registrert som asylsøker i Italia 20. juli 2007 under identiteten D1, født 0.0.1988. D har under ankeforhandlingen forklart at han i likhet med mange andre asylsøkere oppga uriktig identitet til italienske myndigheter da han heller ville søke om asyl i Norge. Da han søkte om asyl i Norge, hadde D også forsøkt å ødelegge fingertuppene/fingeravtrykkene sine. Han håpet med dette at norske myndigheter ikke skulle oppdage at han tidligere var registrert som asylsøker i Italia og sende ham tilbake dit.

I Utlendingsdirektoratets vedtak 24. juni 2008 og Utlendingsnemndas vedtak 24. november 2008 fikk D avslag på sin søknad om beskyttelse i Norge, og italienske myndigheter ble i medhold av Dublin II forordningen ansett for å ha akseptert å overta søkeren.

Da D ikke var blitt returnert til Italia innenfor fristen fastsatt i Dublin II- forordningen, gjorde Utlendingsdirektoratet nytt vedtak i saken 15. juli 2010. I vedtaket ble tidligere avgjørelser omgjort, og D ble innvilget oppholdstillatelse i Norge som flyktning i medhold av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Hans søknad om reisebevis for flyktninger ble samtidig avslått. Utlendingsmyndighetene mente at Ds opplysninger om egen identitet ikke var tilstrekkelig sannsynliggjort, men fant likevel å kunne legge til grunn at han var borger av Eritrea.

Vedtaket om avslag på søknaden om reisebevis ble påklaget til Utlendingsnemnda som i vedtak 25. august 2011 ikke tok klagen til følge. Som svar på varsel om stevning fattet Utlendingsnemnda nytt vedtak 22. oktober 2014 der det ikke ble funnet grunnlag for omgjøring. I nemndas vedtak står det:

«Klageren ble i forbindelse med sin søknad om beskyttelse i Norge konfrontert med at resultat av et søk av hans fingeravtrykk opp mot Eurodac- og Afis-systemet viste at han var registrert i Italia før han kom til Norge. Klageren nektet for å ha avlagt fingeravtrykk i Italia, og først da han ble gjort oppmerksom på at det ikke finnes andre mennesker med samme fingeravtrykk som ham, innrømmet han å ha søkt beskyttelse i Italia under identiteten D1, f. 0.0.1988, og at han hadde fått oppholdstillatelse på denne identiteten. Videre oppga han en annen fødselsdato ved politiregistreringen (0.0.1987 ) enn ved asylintervjuet (0.0.1984 )».

Ankemotparten som angir å være F, født 0.0.1977 og borger av Irak, søkte asyl i Norge 9. juli 2002. Han oppga at han var Feyli-kurder, og at han fryktet irakiske myndigheter etter at han i mai 2002 var blitt dømt for landsforræderi til 25 års fengsel. Den 18. november 2005 opplyste han til Utlendingsdirektoratet at han var homofil og oppga også dette som asylgrunn. I mellomtiden var det blitt oppdaget at F i 1998 hadde søkt om asyl i Nederland under en annen identitet (F1, født 0.0.1975 ), og at han var blitt registrert i Tyskland med en tredje identitet (F2, født 0.0.1985 ). Han hadde videre levert ny søknad om asyl i Nederland i 2003, men var blitt returnert til Norge.

Ved vedtak 12. april 2006 avslo Utlendingsdirektoratet søknaden om asyl og oppholds-tillatelse i Norge. Vedtaket ble påklaget til Utlendingsnemnda som i vedtak 27. august 2007 ikke tok klagen til følge. Heller ikke Fs begjæring om omgjøring førte frem.

F tok deretter ut stevning mot staten ved Utlendingsnemnda med påstand om at nemndas avgjørelser var ugyldige. Han anførte ikke lenger at han hadde rett til asyl eller vern mot utsendelse fordi han var Feyli-kurder og av den grunn dømt for landsforræderi i Irak. Derimot gjorde han gjeldende at det forelå en velbegrunnet frykt for forfølgelse fra den irakiske staten og familien eller klanen i Irak på grunn av hans homofile legning. Utlendingsnemnda på sin side bestred ikke lenger at F var homofil, men gjorde gjeldende at frykten for forfølgelse ikke var tilstrekkelig sannsynliggjort.

I Oslo tingretts dom 7. juli 2010 ble staten ved Utlendingsnemnda frifunnet. Tingretten la til grunn at F kunne være homofil. Hans troverdighet var imidlertid betydelig svekket, og han ble derfor ikke trodd når han opplyste at hans homofile legning var blitt avslørt før han forlot Irak. Tingretten kunne heller ikke se at det forelå en velbegrunnet risiko for at F ville bli utsatt for alvorlige brudd på fundamentale menneskerettigheter i Irak. Tingretten fant at det ikke utgjorde brudd på menneskerettighetene at F ville være «henvist til å opptre innenfor gjeldende sosiale og kulturelle rammebetingelser for homofile».

Dommen ble anket til Borgarting lagmannsrett som forkastet anken i dom 27. juli 2011 [LB-2010-147688]. Lagmannsretten sluttet seg i det vesentlige til tingrettens begrunnelse. Den la til grunn at F var homofil, og at homofile hvis legning er kjent i Irak, utsettes for en reell og nærliggende fare for forfølgelse i betydningen alvorlige brudd på fundamentale menneskerettigheter. Det springende punktet for lagmannsretten var om Fs homofile legning var kjent i Irak. Ved vurderingen av dette mente lagmannsretten at Fs troverdighet var så svekket at tvil ikke kunne komme ham til gode. Lagmannsretten la etter dette til grunn at det ikke var kjent i Irak at F var homofil. Videre forutsatte den at F ved retur ville innrette sin livsførsel slik at han unngikk forfølgelse. På denne bakgrunn kom lagmannsretten til at verken vilkårene for asyl i utlendingsloven 1988 § 17 eller vilkårene for vern mot retur i § 15 var oppfylt.

F anket dommen til Høyesterett. Etter tolking av Flyktningkonvensjonen artikkel 1 A kom Høyesterett [HR-2012-667-A] i motsetning til lagmannsretten til at det ikke skulle legges til grunn at F ville holde sin seksuelle legning skjult i hjemlandet. Høyesterett uttalte at en homofil som vil være åpen om sin seksuelle legning i et hjemland hvor homofile er utsatt for forfølgelse, har krav på beskyttelse. Hvis han velger å holde sin seksuelle legning hemmelig av frykt for forfølgelse, har han også krav på beskyttelse. Det samme gjelder hvis begrunnelsen for hemmeligholdet er sammensatt, såfremt frykten for forfølgelse er sentral for valget. Da lagmannsretten ikke hadde tatt stilling til hva som var årsaken til at F ville holde sin legning skjult, ble lagmannsrettsdommen med ankeforhandling opphevet.

Utlendingsdirektoratet gjorde etter dette nytt vedtak i saken 22. august 2012. I vedtaket ble tidligere avgjørelser omgjort, og F ble innvilget oppholdstillatelse i Norge som flyktning i medhold av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Det ble lagt til grunn at F var homofil, og at den sentrale årsaken til at han ved en eventuell retur til Irak ville skjule sin legning, var en velbegrunnet frykt for forfølgelse.

I vedtaket 22. august 2012 ble Fs søknad om reisebevis for flyktninger avslått. Etter utlendingsmyndighetenes syn var Fs opplysninger om egen identitet ikke tilstrekkelig sannsynliggjort.

Vedtaket om avslag på søknaden om reisebevis ble påklaget til Utlendingsnemnda som i vedtak 11. november 2013 ikke tok klagen til følge. Som svar på varsel om stevning gjorde Utlendingsnemnda nytt vedtak 22. oktober 2014, der det ikke ble funnet grunnlag for omgjøring. I nemndas vedtak står det:

«Klageren søkte beskyttelse den 09.07.2002 og oppga identiteten F, født 0.0.1977, borger av Irak. Han opplyste at han er fayli-kurder fra Kanaquin. Ved fingeravtrykksundersøkelse ble det konstatert at klageren ble registrert som asylsøker i Nederland, og at han der hadde oppgitt identiteten F1, født 0.0.1975, borger av Irak. Det fremkom videre at han er registrert i Tyskland med identiteten F2, født 0.0.1985, borger av Irak. Klageren har også gitt motstridende opplysninger til norske og nederlandske myndigheter om sine foreldre, ektefelle og barn.

Klageren har ikke lagt frem dokumentasjon om oppgitt identitet. Han har forklart at irakiske myndigheter ikke gir identitetspapirer til fayli-kurdere».

Ankemotparten som angir å være B1, født 0.0.1994 og borger av Uganda, søkte om asyl i Norge 5. august 2013. Undersøkelse i Norvis-systemet viste at søkeren 28. juni 2013 ved Den norske ambassaden i Kampala var registrert som visumsøker til Norge for å delta i Norway Cup under identiteten B, født 0.0.1990. Det var i anledning visumsøknaden fremlagt et ugandisk pass tilhørende B.

I Utlendingsdirektoratets vedtak 16. mai 2014 fikk søkeren avslag på sin søknad om beskyttelse i Norge. Vedtaket ble påklaget til Utlendingsnemnda som behandlet saken i møte 29. oktober 2014. B1/ B møtte personlig under nemndsmøte og avga forklaring. I Utlendingsnemndas vedtak 10. november 2014 ble Utlendingsdirektoratets vedtak omgjort, og B1/ B ble innvilget oppholdstillatelse i Norge som flyktning i medhold av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Etter nemndas mening var det ikke grunnlag for å tvile på at B1/ B er homofil, og at den sentrale årsaken til at han ved en eventuell retur til Uganda ville skjule sin legning, var en velbegrunnet frykt for forfølgelse. Slik nemnda vurderte det, var det imidlertid tvil om asylsøkerens identitet.

I Utlendingsdirektoratets vedtak 29. januar 2015 fikk B1/ B avslag på søknad om reisebevis for flyktninger. Vedtaket ble påklaget til Utlendingsnemnda, som i vedtak 18. mai 2015 ikke tok klagen til følge. Som svar på varsel om stevning gjorde Utlendingsnemnda nytt vedtak 8. juni 2015 der det ikke ble funnet grunnlag for omgjøring.

Utlendingen har under ankeforhandlingen fastholdt at hans riktige navn er B1, og at han er født 0.0.1994. Han forklarer at det var en onkel som hjalp ham med å søke om visum til Norge, og det var onkelen som skaffet til veie det falske passet med navnet B. Etter B1s forklaring er onkelen også homofil og kjent med hans legning. På spørsmål om hvorfor han i forbindelse med visumsøknaden ikke hadde søkt om pass i sitt eget navn, forklarte han at han ved en slik søknad hadde måttet involvere sine foreldre, noe han ikke kunne gjøre. Foreldrene var i motsetning til onkelen ikke gjort kjent med hans legning og kunne på denne bakgrunn ikke involveres i planene om å reise fra Uganda.

B1/ B har videre forklart at han etter å ha fått innvilget reisebevis for en enkeltreise har reist til Ugandas ambassade i Danmark for å søke om pass. Ambassaden kunne imidlertid ikke utstede pass til ham, og han fikk beskjed om at han var nødt til å reise til Uganda for å søke om pass.

B1 har som dokumentasjon på sin identitet fremlagt «residential identity card», førerkort og fødselsattest fra Uganda. Det er ikke foretatt verifikasjon eller andre undersøkelser som kan bekrefte oppgitt identitet. I brev av 2. februar 2014 fra Den norske ambassaden i Kampala er det bekreftet at en person med navnet B1 er bosatt i Kampala.

A er født i Norge 0.0.2009. Hennes mor, H, født 0.0.1985, søkte om beskyttelse i Norge 3. august 2009. I Utlendingsdirektoratets vedtak 21. januar 2014 ble barnet innvilget oppholdstillatelse i Norge som flyktning i medhold av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Barnets søknad om reisebevis for flyktninger ble samtidig avslått.

Vedtaket om avslag på søknaden om reisebevis ble påklaget til Utlendingsnemnda som i vedtak 29. mai 2015 ikke tok klagen til følge. Nemnda la til grunn at det var tvil om morens identitet, og at denne tvilen måtte få konsekvenser for barnets søknad om reisebevis. Hensynet til barnets beste kunne ikke føre til en annen vurdering.

H fikk i Utlendingsdirektoratets vedtak 12. oktober 2010 innvilget oppholdstillatelse i Norge på humanitært grunnlag, jf. utlendingsloven § 38 første ledd jf. femte ledd. Hs søknad om utlendingspass ble samtidig avslått. Vedtaket ble påklaget til Utlendingsnemnda, som i vedtak 3. januar 2014 ikke tok klagen til følge. I nemndas vedtak står det:

«Klageren har oppgitt identiteten H, født 0.0.1985, født i Hamasien, Eritrea og at hun er borger av Eritrea. Klageren er etter egen opplysning ugift. Hun opplyste at mor og far er død, samt at hun er deres eneste barn. Klageren har et barn som ble født etter ankomst i Norge.

Hun har ikke fremlagt original pass utstedt på gyldig måte og hennes identitet kan derfor ikke anses dokumentert.

Det har heller ikke blitt fremlagt andre identitetsdokumenter som kan sannsynliggjøre oppgitt identitet. Slike dokumenter er generelt tilgjengelige både i Eritrea og Etiopia, land hun har opplyst å ha vokst opp i.

Klageren har fastholdt sitt navn og sin fødselsdato gjennom hele asylsøkerprosessen. I asylintervjuet opplyste hun at hun snakker tigrinja, med innslag av amharisk og arabisk. Noe som kan tale for at klageren har eritreisk bakgrunn eller eritreisk statsborgerskap. Tigrinja snakkes imidlertid både i Eritrea og Etiopia, og kan derfor ikke tillegges avgjørende vekt som dokumentasjon på at klageren er eritreer.

Klageren opplyste i Hellas at hun var etiopisk statsborger. Selv om klageren forklarte at dette berodde på en misforståelse, er dette med på å skape tvil om klagerens statsborgerskap. Klageren uttrykte videre at hun ikke husker noe om Eritrea, siden hun bare var fire år gammel da de reiste derfra. Klageren opplyste imidlertid at hun levde sammen med sin mor til hun var rundt seksten år, samtidig vet hun ingenting om byen hun ble født i, eller landsbyene rundt. Klageren har ikke kjennskap til referendum om Eritreas uavhengighet, eller til om foreldrene stemte i referendum. Det vises til at frigjøringen hadde stor oppslutning blant eritreere og var et viktig ledd i å skape en eritreisk identitet. I asylintervjuet fremkom det at hennes mor ikke hadde søsken, at hun ikke vet så mye om sin far og ikke kjenner til sine besteforeldre. Hun hadde ingen slektninger. Dette fremstår som lite troverdig, da slekt, stedstilhørighet og Eritrea sin historie er viktig i eritreisk kultur. Hun sier at hun har hatt vitnemål, men ikke id-kort. Klageren har imidlertid ikke fremlagt dette vitnemålet. UNE finner videre grunn til å stille spørsmål ved at opplysningene om at klageren ikke har hatt id-kort, da dette er vanlig for eritreiske borgere å ha. På tross av at klageren forlot Eritrea da hun var fire år, flyttet rundt med sin mor og bare var seksten år da moren døde, finner UNE det lite sannsynlig at klageren har lært så lite om Eritrea og sin familie. Klageren har i liten grad gitt opplysninger om sin eritreiske bakgrunn som kan bidra til å sannsynliggjøre at hun er eritreisk statsborger».

C er født i Norge 0.0.2013. Hennes mor, I, født 0.0.1980, søkte om asyl i Norge 8. oktober 2013. I Utlendingsdirektoratets vedtak 27. juni 2014 ble barnet innvilget oppholdstillatelse i Norge som flyktning i medhold av utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a. Barnets søknad om reisebevis for flyktninger ble samtidig avslått.

Vedtaket om avslag på søknaden om reisebevis ble påklaget til Utlendingsnemnda som i vedtak 29. april 2015 ikke tok klagen til følge. Nemnda la til grunn at det var tvil om morens identitet, og at denne tvilen måtte få konsekvenser for barnets søknad om reisebevis. Hensynet til barnets beste er ikke omtalt i vedtaket.

I fikk i Utlendingsdirektoratets vedtak 27. juni 2014 innvilget oppholdstillatelse i Norge på humanitært grunnlag, jf. utlendingsloven § 38 første ledd jf. femte ledd. Is søknad om utlendingspass ble samtidig avslått. Vedtaket ble påklaget til Utlendingsnemnda som i vedtak 29. april 2015 ikke tok klagen til følge. I Utlendingsdirektoratets vedtak av 27. juni 2014 står det:

«UDI legger ikke til grunn søkerens opplysninger om at hun kommer fra Marka i Sør-Somalia.

Det er lagt vesentlig vekt på at det foreligger en språkanalyse fra Verified AB. Utgangspunktet for analysen er at søkeren skal tilhøre et språksamfunn som forekommer i Marka. Analysen konkluderer med at søkeren med sikkerhet ikke snakker slik det snakkes i Marka.

UDI mener at det fremstår som lite sannsynlig at en person med søkerens oppgitte bakgrunn snakker en nordsomalisk dialekt. Det er ved vurderingen lagt vekt på at ifølge Landinforapporten «Somalia: Språkforhold og dialekter» av 22.07.2011, er dialekten som snakkes i Marka vesentlig forskjellig fra dialektene som snakkes i de nordlige delene av Somalia.

Ved vurderingen har vi sett hen til at søkeren ikke skal ha bodd i Marka siden hun var tre år, men mener likevel at dette ikke kan forklare resultatet av språkanalysen. Vi viser til at hun opplyser at foreldrene kommer fra Marka og ikke har bodd noe annet sted. Videre forteller hun at [hun] snakket somalisk med foreldrene sine mens hun bodde i Doha. Hun sier også at hun snakket mest arabisk med vennene sine i Doha. Etter vår mening underbygger disse opplysningene at søkeren burde snakke slik somalisk som det forventes av en som kommer fra Marka og ikke en nordsomalisk dialekt.

Det er videre lagt vekt på at søkeren viser mangelfull kjennskap til det oppgitte hjemstedet. Vi viser til at hun ikke vet hvor i Somalia Marka ligger. Hun forteller først at det ligger i Nord Somalia og så retter hun til Sør Somalia, for så til sist å si at det ligger enten i Sør eller Nord Somalia. Hun har heller ingen øvrige kunnskaper om hjemstedet hun opprinnelig skal komme fra. Dette til tross for hun opplyser at familien fra Somalia skal ha oppsøkt dem i Doha. UDI finner søkerens opplysninger om at foreldrene ikke skal ha lært henne noe om Somalia som påfallende, særlig når hun opplyser at de har vært i en somalisk miljø i Doha.

På bakgrunn av momentene over mener UDI at det ikke er tilstrekkelig sannsynliggjort at søkeren har bostedstilknytning til Sør-Somalia. Vi mener videre at det er usikkerhet knyttet til hva som er søkerens rette nasjonalitet. Det vises til at søkeren snakker en dialekt som også er utbredt i flere av Somalias naboland».

Om tvisten for domstolene

E, G, D, F, B1/ B, A ved H og C ved I, reiste sommeren 2015 sak mot staten ved Utlendingsnemnda med påstand om at vedtakene om å nekte saksøkerne reisebevis var ugyldige. Det ble videre bedt om fastsettelsesdom for at nemndas vedtak for A og C var i strid med EMK og Barnekonvensjonen

Oslo tingrett avsa 2. november 2015 dom med slik domsslutning:

  1. UNE's avslag på søknad om reisebevis fra E, D, G, F, A, H, C, I og B kjennes ugyldige.
  2. Kravet om dom for at vedtakene om avslag på reisebevis for saksøkerne A og C er i strid med EMK og Barnekonvensjonen avvises.
  3. Staten v/Utlendingsnemnda dømmes til innen 2 - to - uker fra dommens forkynnelse å betale kr 150.000 - kronerethundreogfemtitusen - i alt til E, D, G, F, A, H, C, I og B.

Staten ved Utlendingsnemnda har anket dommen til Borgarting lagmannsrett.

Ankeforhandling er holdt 10. og 11. januar 2017 i Borgarting lagmannsretts hus. E, G, D, F, B1/ B, H og I møtte sammen med sin prosessfullmektig og rettslige medhjelper og avga forklaring. For staten ved Utlendingsnemnda møtte prosessfullmektigen. Til stede var videre rådgiver i Utlendingsnemnda, Mari Snilsberg. Det ble avhørt et sakkyndig vitne. Om bevisføringen for øvrig vises til rettsboken.

Norsk organisasjon for asylsøkere (NOAS) og Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF) har for lagmannsretten erklært partshjelp til fordel for ankemotpartene.

FN's høykommisær for flyktninger (UNHCR) har sendt skriftlig innlegg til lagmannsretten for klargjøring av allmenne interesser, jf. tvisteloven § 15-8.

Partenes påstandsgrunnlag

Den ankende part, staten ved Utlendingsnemnda, har i hovedtrekk anført:

Etter statens syn har ingen av ankemotpartene sannsynliggjort at den identiteten de nå oppgir, er den riktige.

Utlendingsnemndas vedtak overfor ankemotpartene bygger på en korrekt anvendelse av utlendingsloven § 64 og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav b der det fremgår at identitetstvil er en særlig grunn for å nekte reisebevis. Dette er også lagt til grunn i forarbeidene til utlendingsloven, Ot.prp.nr.75 (2006-2007).

Etter statens syn er utlendingsloven § 64 og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav b i samsvar med bestemmelsen i Flyktningkonvensjonen artikkel 28. De konsekvenser det kan få å utstede reisebevis til personer med usikker identitet er hensyn som må anses å falle inn i kategoriene «national security» og «public order». Etter statens syn kan verken formålet med Flyktningkonvensjonen eller uttalelsene i konvensjons- forarbeidene tilsi at utlendingsloven § 64 og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav b er konvensjonsstridige. Det er heller ingen etterfølgende avtaler eller konsekvent praksis fra konvensjonsstatene som tilsier at det er motstrid mellom det norske regelverket og Flyktningkonvensjonen artikkel 28.

Hva angår spørsmålet om hvor terskelen for å nekte reisebevis går, gjør staten gjeldende at heller ikke Utlendingsnemndas anvendelse av utlendingsloven § 64 og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav b er i strid med Flyktningkonvensjonen artikkel 28. Staten erkjenner at terskelen er høy, men mener at det må anses som tvingende nødvendig av hensyn til samfunnssikkerheten å nekte reisebevis til utlendinger som man ikke med mer enn 50% sannsynlighet vet hvem er («compelling reason»). Dersom reisebevis skulle utstedes til personer med ukjent identitet, ville tilliten til norske reisebevis vis-a-vis andre lands myndigheter bli svekket, og finansnæringen og andre virksomheter vil ikke lenger kunne feste lit til reisebevis som gyldige identitetsdokumenter. Grahl-Madsens uttalelser fra konvensjonsforarbeidene om at reisebevis bare kan nektes i «grave and exceptional circumstances», forutsetter at utlendingens identitet er kjent. Det samme gjelder for den praksis fra EU-domstolen som er angitt i innlegget fra FNs høykommisær for flyktninger. Praksisen gjelder for tilfeller der personens identitet er kjent og er således lite egnet til å si noe om hvor terskelen går for å nekte reisebevis til utlendinger med usikker identitet. Avgjørelsene gjelder for øvrig tolkning av en direktivbestemmelse som Norge ikke er bundet av og som har et annet innhold enn Flyktningkonvensjonen artikkel 28. Det er videre på det rene at Norge har en skjønnsmargin for hva som må anses som «compelling reasons».

Hensynet til flyktningene må anses tilstrekkelig ivaretatt ved at det ikke kreves mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt for at utledningen er den han oppgir å være. Det er videre på det rene at behovet for å kunne reise utenlands kan avhjelpes ved at det kan innvilges reisebevis for enkeltreiser.

Slik staten ser det, er utlendingsloven § 64 og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav b heller ikke i strid med Grunnloven § 106 om bevegelsesfrihet. Det vises til at det kan utstedes reisebevis for enkeltreiser, og at manglende reisebevis ikke hindrer utlendingene i å forlate Norge.

Flyktningkonvensjonen artikkel 27 må anses tilfredsstilt ved at det utstedes oppholdskort etter utlendingsloven § 64a.

Når utlendingsloven § 64 og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav b ikke er i strid med Flyktningkonvensjonen artikkel 28, kan nektelse av reisebevis vanskelig sies å være en krenkelse av EMK artikkel 8. Det vises her til at vilkårene i artikkel 8 andre ledd må anses som tilfredsstilt.

Utlendingsnemndas vedtak om nektelse av reisebevis til A og C innebærer heller ingen krenkelse av Barnekonvensjonen og/eller Grunnloven § 104. Etter statens syn må hensynet til barnets beste vike for hensynet til samfunnssikkerheten, som tilsier at reisebevis ikke skal gis til utlendinger med usikker identitet. Nektelse av reisebevis er for øvrig ikke spesielt tyngende for barna da disse vil kunne søke om norsk pass når de fyller 12 år. For A har utlendingsmyndighetene foretatt en utførlig drøftelse av hensynet til barnets beste og vurdert dette mot andre hensyn. Hva angår C, kan den manglende drøftelsen av hensynet til barnets beste ikke anses å ha virket inn på vedtakets innhold.

Dersom lagmannsretten skulle komme til at det foreligger en krenkelse av EMK artikkel 8 og/eller Barnekonvensjonen, har verken A eller C påvist noe reelt behov for at krenkelsen nedfelles i en fastsettelsesdom. Det er fra ankemotpartenes side ikke vist til noen interesse som tilsier at det ikke vil være tilstrekkelig at spørsmålet er drøftet og avgjort i premissene. Det kan uansett ikke gis fastsettelsesdom for krenkelse av Barnekonvensjonen, jf. Rt-2012-2039 avsnitt 101.

Det er nedlagt påstand med slikt innhold:

  1. For A og C: Kravet om dom for at Utlendingsnemndas vedtak strider mot EMK og Barnekonvensjonen avvises.
  2. For øvrig: Staten ved Utlendingsnemnda frifinnes.
  3. Staten ved Utlendingsnemnda tilkjennes sakskostnader for tingretten og lagmannsretten. 

Ankemotpartene, E, G, D, F, B1/ B, A og C, har i hovedtrekk anført:

Etter ankemotpartenes syn har de alle sannsynliggjort at den identiteten de nå oppgir, er den riktige.

Etter Flyktningkonvensjonen artikkel 28 har ankemotpartene krav på reisebevis. Dette er en rett som tilkommer flyktninger. Bestemmelsen har et meget begrenset unntak, og retten til reisebevis gjelder «unless compelling reasons of national security or public order otherwise require». Unntak må - som vanlig for inngrep i individuelle rettigheter - begrunnes og tolkes innskrenkende.

Det er på det rene at Flyktningkonvensjonen gjelder som norsk lov og skal gå foran utlendingslovens bestemmelser når konvensjonens regler har til formål å styrke individets rettsstilling, jf. utlendingsloven § 3.

Identitetstvil er etter ankemotpartenes syn ikke en slik «særlig grunn» som kan hjemle unntak fra plikten til å utstede reisebevis. Utlendingsloven § 64 og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav b må derved settes til side eller i alle fall tolkes innskrenkende.

Flyktningkonvensjonen artikkel 28 inneholder et strengt forholdsmessighetskrav. Alle vilkårene for forholdsmessighet må være til stede, og det er staten som må vise at de er det. Det er ikke tilstrekkelig å vise til at «compelling reasons of national security or public order» gjør det påkrevd å nekte ankemotpartene reisebevis. Det må også begrunnes hvorfor. Etter ankemotpartenes syn har staten ikke godtgjort at det er tvingende nødvendig å nekte å utstede reisebevis i deres tilfeller.

Nektelse av reisebevis er et inngripende tiltak overfor ankemotpartene da de ikke kan reise på ferie til utlandet eller dra på besøk til familie som ikke bor i Norge. Da pass/reisebevis fortsatt er eneste gyldige identitetsbevis i Norge, er nektelse av reisebevis også med på å begrense ankemotpartenes livsutfoldelse her i landet.

Nektelse av å utstede reisebevis strider også mot ankemotpartenes rettigheter etter Grunnloven § 106 og EMK artikkel 8, samt for A og Cs vedkommende, deres rettigheter etter Grunnloven § 104 og Barnekonvensjonen. Vedtakene om å nekte barna reisebevis er ikke i samsvar med barnas beste. At barna vil kunne få utstedt norsk pass når de fyller 12 år, kan ikke innebære at deres rettigheter nå ikke kan anses som krenket.

A og C har et særskilt behov for å få fastsettelsesdom for at det er begått brudd på EMK og Barnekonvensjonen. Det vises her til at konstatering av konvensjonsbrudd i denne saken vil kunne komme til å få betydning for andre barn som er i tilsvarende situasjon. Det vises til Rt-2015-93 avsnitt 42 og HR-2016-02178-U avsnitt 20.

Det er nedlagt påstand med slikt innhold:

  1. Anken forkastes.
  2. Utlendingsnemndas vedtak mot A og C strider mot deres retter etter EMK og Barnekonvensjonen.
  3. Staten v/Utlendingsnemnda dømmes til å betale sakens omkostninger for lagmannsretten med tillegg av lovens forsinkelsesrente.

Lagmannsretten bemerker:

Lagmannsretten skal ta stilling til om Utlendingsnemndas vedtak om å nekte ankemotpartene reisebevis er forenlig med Norges folkerettslige forpliktelser etter Flyktningkonvensjonen.

Lagmannsretten finner det innledningsvis hensiktsmessig å gå noe nærmere inn på hvilken betydning det har for ankemotpartene å inneha reisebevis. Reisebevis gir i likhet med pass flyktningene rett til å krysse landegrenser. Å være i besittelse av reisebevis er derfor en forutsetning for å kunne reise på ferie til utlandet samt for å besøke familie og andre som ikke bor i Norge. Da reisebevis per i dag er eneste gyldige ID-dokument for flyktninger i Norge, er reisebevis også av betydning for flyktningenes muligheter for deltakelse i samfunnslivet. Førerkort kan ikke gis til flyktninger uten reisebevis. Reisebevis er også et vilkår for utstedelse av bankkort med bilde samt for opprettelse av BankID. Uten reisebevis vil det heller ikke være mulig for flyktningene å kjøpe fast eiendom, ta opp banklån eller arbeide i yrker som krever politiattest.

Utlendingsnemndas vedtak om å nekte ankemotpartene reisebevis er gjort i medhold av utlendingsloven § 64 som regulerer utstedelse av reisebevis til utlendinger som har fått opphold i Norge som flyktninger. Utlendingsloven § 64 første ledd første punktum lyder slik:

«En utlending som får oppholdstillatelse etter § 28, skal etter søknad også gis reisebevis for flyktninger for reiser utenfor Norge dersom ikke særlige grunner taler mot det.»

Unntaket «særlige grunner» i utlendingsloven § 64 første ledd er nærmere regulert i forskrift om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsforskriften) av 15. oktober 2009 nr. 1286 § 12-1. Bestemmelsens første ledd lyder:

«Unntak fra retten til å få utstedt reisebevis mv.

Reisebevis etter lovens § 64 første ledd kan nektes utstedt når

a) det foreligger forhold som gjør at det ikke ville blitt utstedt pass til norsk statsborger, jf. passloven § 5,

b) det er tvil om utlendingens identitet,

c) utlendingen har fått endelig dom for en særlig alvorlig forbrytelse og av denne grunn utgjør en fare for samfunnet,

d) det foreligger forhold som beskrevet i barneloven § 40 annet ledd.»

Flyktningkonvensjonen ble vedtatt i 1951 og er en menneskerettskonvensjon som har til formål å styrke flyktningers rettsstilling. Flyktningkonvensjonen er inkorporert i norsk rett. Etter utlendingsloven § 3 skal loven anvendes i samsvar med internasjonale regler som Norge er bundet av, når disse har til formål å styrke individets rettsstilling. Bestemmelsen er oppsummert slik i forarbeidene til utlendingsloven, jf. Ot.prp.nr.75 (2006-2007) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) side 401 (merknader til § 3 Lovens forhold til internasjonale regler):

«Bestemmelsen viderefører gjeldende lov § 4, og regulerer forholdet til internasjonale regler. Norges folkerettslige forpliktelser har gjennomslagskraft i forhold til utlendingsloven dersom dette er i utlendingens favør. Reglene i lovutkastet er selvsagt utformet med sikte på å være i samsvar med disse forpliktelsene, men dersom det skulle oppstå tvil ved anvendelsen av en bestemmelse, innebærer § 3 at man skal anvende det tolkningsalternativ som gjør at folkerettsbrudd unngås. Internasjonale regler som Norge er bundet av skal altså benyttes til tolkning og utfylling av loven, til erstatning for eller med gjennomslagskraft overfor lovbestemmelser som eventuelt går i motsatt retning. Med internasjonale regler som Norge er bundet av, siktes det til Norges internasjonale forpliktelser etter folkeretten. Også folkerettslige soft law-prinsipper vil kunne ha betydning når norsk rett skal tolkes i lys av folkeretten. Bestemmelsen i § 3 omfatter både nåværende og fremtidige internasjonale forpliktelser.»

Flyktningkonvensjonen artikkel 28 om reisedokumenter bestemmer følgende i avsnitt nr. 1:

«The Contracting States shall issue to refugees lawfully staying in their territory travel documents for the purpose of travel outside their territory, unless compelling reasons of national security or public order otherwise require. ( ... ).»

Retten til å få utstedt reisebevis er, som det fremgår av bestemmelsen, direkte avledet av statusen som flyktning etter Flyktningkonvensjonen, jf. «refugees lawfully staying in their territory». Formålet med reisebeviset er ifølge ordlyden at flyktningen skal kunne reise utenfor landet man er innvilget asyl i.

Ifølge artikkel 28 kan det gjøres unntak fra plikten til å utstede reisebevis i visse tilfeller. Oversatt til norsk kan reisebevis bare nektes utstedt dersom hensynet til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden gjør nektelse tvingende nødvendig (lagmannsrettens oversettelse).

Ved tolkningen av Flyktningkonvensjonen artikkel 28 må det tas utgangspunkt i den ordinære forståelsen av konvensjonens ordlyd, lest i den sammenhengen den inngår og i lys av konvensjonens formål, jf. Wien-konvensjonen om traktatretten artikkel 31 nr. 1, som kodifiserer alminnelig folkerett på dette punktet. Konvensjonens forarbeider skal det derimot legges noe mindre vekt på enn hva vi er vant med ved norsk lovtolkning, jf. Wien-konvensjonen artikkel 32 om supplerende tolkningsmetoder og Ruud og Ulfstein, Innføring i folkerett (4. utgave) side 94:

«Wien-konvensjonen art. 32 fastsetter at også supplerende tolkningsmomenter, deriblant traktatens forarbeider og forhistorie, kan tas i betraktning dersom tolkningsmomentene i art. 31 ikke fører til en klar løsning, eller dersom løsningen er åpenbart absurd eller urimelig. ( ... )

Både forarbeider og forhistorien kan gi viktige informasjoner om partenes intensjoner. Men grunnen til ordlydens forrang er selvsagt at det er denne som må forutsettes å gi best uttrykk for partenes endelige enighet. Ordlydens betydning gjelder i enda større grad ved multilaterale avtaler, som er åpne for tilslutning også for stater som ikke deltok i utformingen av traktaten. Dette innebærer at forarbeidene har mindre vekt enn ved lovtolkning i norsk rett, men så er da også traktater avtaler og ikke lover, noe som innebærer at demokratihensynet ikke på samme måte tilsier å vektlegge forarbeidene.»

I forarbeidene til utlendingsloven er det lagt til grunn at Flyktningkonvensjonen artikkel 28 ikke er til hinder for at reisebevis kan nektes til utlendinger med identitetstvil. Det vises til Ot.prp.nr.75 (2006-2007) side 377, der det fremgår at «Reisebevis og utlendingspass kan nektes utstedt blant annet når det knytter seg tvil til utlendingens identitet». I kapittel 17.7 Reisebevis for flyktninger og utlendingspass heter det:

«Utvalget foreslo i hovedsak å videreføre gjeldende lovregulering, og ga følgende drøftelse:

Etter flyktningkonvensjonen artikkel 28 er Norge forpliktet til å utstede reise-dokumenter til flyktninger. Det er også rimelig at andre utlendinger som ikke kan (eller ikke kan forventes å) skaffe seg hjemlandets reisedokument får en mulighet til å reise lovlig utenfor Norge. Dette tilsier at reglene om reisebevis for flyktninger og utlendingspass bør videreføres i en ny lov. På den annen side er det alminnelig kjent at reisedokumenter misbrukes, særlig for å smugle asylsøkere inn i Europa.

Etter en avveining av kryssende hensyn foreslår utvalget at reglene om reisebevis for flyktning og utlendingspass videreføres i en ny lov. Dette innebærer samtidig at reglene om når reisebevis/utlendingspass kan nektes utstedt og inndras blir videreført. Utvalget ser dette som viktig. Særlig av preventive grunner bør det ikke være kurant å gi reisedokument til personer utlendingsmyndighetene ikke kjenner identiteten til, typisk tidligere asylsøkere som har operert med flere identiteter og/eller som har unnlatt å dokumentere sin identitet uten å gi en fyllestgjørende forklaring på forholdet. Preventive hensyn tilsier også at myndighetene bør slå ned på tilfeller av misbruk.»

Forarbeidene til utlendingsloven inneholder ingen direkte vurdering av forholdet mellom unntaket i utlendingsloven § 64 og Flyktningkonvensjonen artikkel 28. Men i ovennevnte proposisjon punkt 3.6 «Tvil om identitet» ble det fremhevet at en vesentlig problematikk på utlendingsfeltet er knyttet til personer med usikker identitet. Departementet vurderte det slik:

«Videre må det legges til grunn at noen kvitter seg med identitetsdokumenter fordi de ønsker å skjule hvem de egentlig er. Bakgrunnen kan for eksempel være at norske myndigheter eller vil avdekke at de har søkt asyl i et annet land tidligere, eller ganske enkelt at deres asylhistorie bygger på falske opplysninger. Det må antas at enkelte har forlatt hjemlandet for å unndra seg straffeforfølgelse for kriminelle handlinger, og at de ønsker å holde identiteten skjult for å unngå utlevering.»

At tvil om utlendingers identitet er et problem som berører samfunnssikkerheten, er videre fremhevet i UDI rundskriv RS 2012-009 [UDIRS-2012-9] om registrering, vurdering og endring av ID-opplysninger i saker etter utlendingsloven. I punkt 2.1 står det:

Sikker identifisering av personer representerer betydelige samfunnsinteresser, og riktig identifisering er en kjerneoppgave for myndighetene, blant annet innenfor områder som berører samfunnssikkerheten. Framvekst av internasjonal kriminalitet og terrorisme der bruk av falske ID-dokumenter er en viktig faktor, og utvikling av e-handel og elektronisk kommunikasjon, har åpnet for helt nye problemstillinger om identitet. En hovedutfordring for myndighetene er å sikre seg mot at personer opptrer med falsk identitet, flere identiteter eller at flere personer deler samme identitet. ( ... )»

Formuleringene i konvensjonens artikkel 28 om «reasons of national security or public order» er vide begreper som må anses å omfatte en rekke situasjoner av betydning for samfunnssikkerheten. Slik lagmannsretten ser det, kan det ikke ses bort fra at tvil om en flyktnings identitet i visse tilfeller vil kunne være en slik situasjon. At identitetstvil skal være utelukket som grunnlag for å nekte en flyktning reisebevis, følger ikke av konvensjonsstatenes diskusjoner omkring utformingen av konvensjonsteksten. Det er heller ikke vist til statspraksis eller andre rettskilder som gir grunnlag for en slik innskrenkende tolkning. Etter lagmannsrettens mening er det ikke grunnlag for å sette utlendingsloven § 64 og utlendingsforskriften § 12-1 første ledd bokstav b til side som konvensjonsstridige.

Etter Flyktningkonvensjonen artikkel 28 er det videre et krav om at nektelsen av reisebevis må være nødvendig/påkrevd («require») på grunn av tvingende årsaker («compelling reasons»).

En naturlig forståelse av ordlyden i artikkel 28 tilsier etter lagmannsrettens syn at det bare er i klart kvalifiserte tilfeller av betydning for nasjonal sikkerhet og offentlig orden at det ikke skal utstedes reisebevis til flyktninger. Dette fremkommer etter lagmannsrettens mening ved formuleringene «compelling« og «require «, som sammen med Flyktningkonvensjonens formål indikerer at det skal mye til for at en flyktning skal kunne nektes reisebevis.

Lagmannsretten finner støtte for sin tolkning i konvensjonens forarbeider. At statenes adgang til å nekte flyktninger reisebevis er ment å være snever, fremgår av drøftelsene statene i mellom om konvensjonsteksten, der formuleringen «unless compelling reasons of national security or public order otherwise require» ble til som et kompromiss etter lange diskusjoner. Ifølge Zimmermanns kommentarer til «The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol» utgitt av Oxford University Press i 2011, ble det under disse diskusjonene fremhevet at det kun var i «purely exceptional cases» at det skulle være aktuelt å nekte flyktninger reisebevis. Også fremhevelsen av at hensynene til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden måtte være «compelling», var ifølge Zimmermann et bevisst valg fra konvensjonsstatenes side for å «avoid any abuse of the formula».

Det samme fremgår av Grahl-Madsen, Commentary on the Refugee Convention, side 14. Grahl-Madsen, som er tidligere professor i folkerett, oppsummerer konvensjonsstatenes drøftinger av unntakene slik:

«In any case, it seems quite clear that it is only in grave and exceptional circumstances that a Contracting State may refuse to issue a travel document to a refugee lawfully staying in its territory, ...» (lagmannsrettens understrekning).

Grahl-Madsen fremhever at den konkrete begrunnelsen for at unntaket ble foreslått (av Belgia), var å dekke flyktninger «who was being prosecuted for an offence under civil law». Grahl-Madsen peker for øvrig på at «it seems clear, on the basis of the firm statement of the Belgian representative, that the Belgian proposal would not justify the refusal of issuing a travel document in the cases enumerated by the Norwegian delegate, viz. «for reasons of insolvency, failure to pay taxes and so on».

Det er for så vidt riktig som anført av staten at det i Grahl-Madsens uttalelser fra konvensjonsforarbeidene ikke er beskrevet situasjoner der det foreligger tvil om flyktningens identitet. Etter lagmannsrettens mening kan dette likevel ikke være avgjørende for tolkningen av konvensjonen. Slik lagmannsretten ser det, må Grahl-Madsens uttalelser om hva som skal til for at en konvensjonsstat skal kunne nekte å utstede reisebevis, anses å gi uttrykk for en generell forståelse statene imellom om at terskelen for å nekte reisebevis skal være høy. Dette må få betydning også for de tilfellene der det foreligger tvil om den enkelte flyktnings identitet. Ved den rettslige forståelsen av artikkel 28 har lagmannsretten følgelig kommet til at det ved identitetstvil, på samme måte som i andre tilfeller, bare er adgang til å nekte reisebevis i alvorlige og ekstraordinære situasjoner. Denne forståelsen av konvensjonen er også i samsvar med det skriftlige innlegget fra FN's høykommisær for flyktninger som er mottatt i sakens anledning.

Utlendingsnemnda har som grunnlag for å nekte ankemotpartene reisebevis særlig fremhevet notoritetshensyn. Det er i vedtakene argumentert med at dersom norske myndigheter utsteder reisebevis til personer som man ikke med mer enn 50% sannsynlighet vet identiteten til, vil dette kunne undergrave notoriteten til pass/reisebevis utstedt av norske myndigheter. En mulig konsekvens av dette vil kunne være at andre lands myndigheter ikke vil godkjenne norske pass eller reisedokumenter.

Etter lagmannsrettens syn kan det ikke utelukkes at notoritetshensyn i visse ekstraordinære situasjoner kan gi utlendingsmyndighetene grunnlag for å nekte reisebevis i medhold av Flyktningkonvensjonen artikkel 28. Dersom for eksempel utstedelse av reisebevis til flyktninger med identitetstvil beviselig medfører at norske reisebevis ikke lenger godkjennes av andre lands myndigheter, kan nektelse av reisebevis til flyktninger med usikker identitet tenkes å være nødvendig av hensyn til offentlig orden. Tilsvarende antar lagmannsretten at situasjonen vil kunne være dersom omfanget av flyktninger med identitetstvil blir så stort at reisebeviset helt mister sin betydning som ID-dokument internt i Norge.

Slik lagmannsretten ser det, er det ut fra bevisførselen i saken ingen holdepunkter for at det foreligger slike forhold som ovenfor nevnt. Det er fra statens side for eksempel ikke vist til noen konkrete eksempler på at norske pass eller reisedokumenter ikke er godkjent av andre lands myndigheter, og ut fra vitneforklaring fra Knut Ivarsson Øvregård, seniorrådgiver i Nasjonalt ID-senter, legger lagmannsretten til grunn at norske pass og reisedokumenter nyter stor tillit hos utenlandske myndigheter. Uten at dette har vært avgjørende, viser lagmannsretten videre til at det samme synes å gjelde for reisedokumenter fra Sverige, selv om det i Sverige, i motsetning til i Norge, også utstedes reisebevis til flyktninger som man ikke med mer enn 50% sannsynlighet kjenner identiteten til (jf. opplysninger om andre lands praksis innhentet av Utlendingsnemnda).

Etter lagmannsrettens mening er antallet flyktninger med identitetstvil heller ikke av et slikt omfang at det kan sies å være påkrevd å nekte ankemotpartene reisebevis av notoritetshensyn. Det vises i den forbindelse til at det ifølge statens prosessfullmektig bare er en liten gruppe på 48 av 18 422 flyktninger som i perioden 2014-2016 har fått avslag på sine søknader om reisebevis som følge av identitetstvil.

Staten har videre anført at det på generelt grunnlag vil være uheldig at utlendinger som man ikke med mer enn 50% sannsynlighet vet identiteten til, skal utstyres med et dokument som går god for vedkommendes identitet. Det er av grunnleggende betydning for norske myndigheter å kjenne identiteten til personer som oppholder seg i landet, og det foreligger derfor tvingende årsaker til å nekte de med identitetstvil reisebevis. Lagmannsretten er ikke enig i dette. Det er på det rene at samtlige av ankemotpartene har fått status som flyktninger og således er personer som norske myndigheter har ansett for å ha et beskyttelsesbehov etter Flyktningkonvensjonen. Ut fra lagmannsrettens tolkning av artikkel 28, jf. ovenfor, er det bare i alvorlige og ekstraordinære tilfeller som konvensjonsstatene kan nekte å utstede reisebevis til flyktninger. Slik lagmannsretten ser det, er den generelle tvilen som knytter seg til ankemotpartenes identitet ikke en slik kvalifisert situasjon. Dette må gjelde også når man tar hensyn til statens skjønnsmargin.

Det er i Ot.prp.nr.75 (2006-2007) punkt 3.6 og rundskriv RS 2012-009 [UDIRS-2012-9] beskrevet enkelte alvorlige og ekstraordinære tilfeller der det etter lagmannsrettens syn vil kunne være tvingende nødvendig av hensyn til nasjonal sikkerhet eller offentlig orden å nekte flyktningen reisebevis. I Utlendingsnemndas vedtak overfor ankemotpartene er det ikke vist til noen slike alvorlige og ekstraordinære forhold som begrunnelse for ikke å utstede reisebevis. Heller ikke lagmannsretten kan se at det ved noen av ankemotpartene hefter slike alvorlige og ekstraordinære forhold knyttet til den enkelte flyktning, som kan gjøre det tvingende nødvendig å nekte dem reisebevis. Ut fra bevisene i saken er det ingen holdepunkter for at noen av ankemotpartene er under straffeforfølgning for kriminelle handlinger i andre land, eller at det foreligger mistanke om slike forhold. Tilsvarende er det ingen beviser i saken som peker i retning av at noen av flyktningene har tilknytning til et internasjonalt terrornettverk, eller for at de har befatning med for eksempel menneskehandel. For A og C, som er født i Norge, er det for øvrig noe vanskelig for lagmannsretten å se hvilke forhold av betydning for nasjonal sikkerhet eller offentlig orden som skulle gjøre det tvingende nødvendig å nekte dem reisebevis. For A og C er det videre åpenbart at hensynet til barnas beste tilsier at reisebevis bør utstedes.

Utlendingsnemnda vedtak overfor ankemotpartene er etter dette ugyldige. Etter lagmannsrettens mening er vedtakene bygget på en lovforståelse som ikke er i samsvar med Flyktningkonvensjonen artikkel 28.

For G og B1/ B har lagmannsretten også kommet til at flyktningene har sannsynliggjort sin identitet.

Hva angår G, legger lagmannsretten vekt på at han har gitt konsistente og samsvarende opplysninger om sin identitet til greske og norske myndigheter. Det er videre på det rene at han som dokumentasjon på oppgitt identitet har fremlagt bekreftelser fra brødre og søstre, karakterkort fra skole i Eritrea, adgangskort til universitetet i Asmara, kopi av eritreisk ID-kort samt en dåpsattest. Han har videre fremlagt eritreisk militærkort i original. Militærkortet ble 18. januar 2010 undersøkt av politiet med tanke på ekthet. Det ble ved undersøkelsen ikke avdekket noe som tydet på at formularet var falskt eller forfalsket.

Slik lagmannsretten ser det, har G gitt en troverdig forklaring på hvorfor han i 2010 reiste til Tyskland og der oppga å være G1, født 0.0.1980. Etter lagmannsrettens mening er det ikke grunnlag for å tvile på at han oppga denne identiteten til tyske myndigheter for om mulig å unngå å bli sendt tilbake til Hellas av norske myndigheter.

Ved vurderingen av utlendingens generelle troverdighet må det etter lagmannsrettens mening legges vekt på at opplysningene om at han har oppgitt en annen identitet i Tyskland, stammer fra G selv. Som angitt i UDI rundskriv RS 2012-009 [UDIRS-2012-9] punkt 4.1.2 Saker med motstridende opplysninger om søkerens identitet, skal det anses å styrke utlendingens troverdighet dersom det er vedkommende selv som kommer med opplysningene om at han har oppgitt en annen identitet ved søknad om visum eller opphold i et annet land.

Når det gjelder B1, legger lagmannsretten til grunn at utlendingen, fra han kom til Norge og frem til i dag, har fastholdt å være B1, født 0.0.1994 og borger av Uganda. Som dokumentasjon på sin identitet har B1 fremlagt «residential identity card», førerkort og fødselsattest fra Uganda. Det er ikke foretatt verifikasjon eller andre undersøkelser som kan bekrefte oppgitt identitet. I brev av 2. februar 2014 fra Den norske ambassaden i Kampala er det imidlertid bekreftet at en person som heter B1, er bosatt i Kampala.

B1 har for lagmannsretten videre forklart at han etter å ha fått innvilget reisebevis for en enkeltreise, dro til Ugandas ambassade i Danmark for å søke om pass. Ifølge B1 kunne ambassaden ikke utstede pass til ham, og han fikk beskjed om at han måtte reise til Uganda for å få utstedt pass. Forklaringen stemmer overens med opplysninger fra Landinfo inntatt i faktisk utdrag side 388. Ifølge Landinfo behandler ambassaden bare søknader om fornyelse av pass til personer som allerede har ugandisk pass. Ved første gangs søknad om pass er det opplyst at søkeren må være i Uganda.

Slik lagmannsretten ser det, har B1 gitt en troverdig forklaring på hvorfor han sommeren 2013 søkte om visum ved Den norske ambassaden i Kampala under identiteten B, født 0.0.1990. Ifølge B1 var det en onkel som hjalp ham med å søke om visum til Norge, og det var onkelen som skaffet til veie et falskt pass med navnet B. Etter B1s forklaring er onkelen homofil og kjent med ankemotpartens legning. På spørsmål om hvorfor han i forbindelse med visumsøknaden ikke hadde søkt om pass i sitt eget navn, forklarte B1 at han ved en slik søknad hadde måttet involvere sine foreldre, noe han ikke kunne gjøre. Foreldrene var i motsetning til onkelen ikke gjort kjent med hans legning, og de kunne på denne bakgrunn ikke involveres i planene om å reise fra Uganda. Etter lagmannsrettens mening er det for øvrig vanskelig å forstå hvilke motiver ankemotparten skulle ha for å endre sin identitet fra B, født 0.0.1990, til B1, født 0.0.1994, dersom sistnevnte navn og fødselsdato ikke er hans korrekte personalia.

Anken fra staten ved Utlendingsnemnda har etter dette vært forgjeves.

Med den konklusjonen lagmannsretten er kommet til i spørsmålet om krenkelse av Flyktningkonvensjonen, er det ikke nødvendig å ta stilling til anførslene fra E, G, D, F og B1/ B, om at Utlendingsnemndas vedtak overfor ankemotpartene strider mot Grunnloven § 106 om bevegelsesfrihet eller EMK artikkel 8 om retten til privatliv. Det anses heller ikke nødvendig å gå nærmere inn på Flyktningkonvensjonen artikkel 27, som pålegger konvensjonsstatene en plikt til å utstede identitetspapirer.

A og C har krevd fastsettelsesdom for at Utlendingsnemndas vedtak om å nekte dem reisebevis er en krenkelse av EMK artikkel 8 og Barnekonvensjonen.

Ut fra det resultatet lagmannsretten har kommet til i spørsmålet om krenkelse av Flyktningkonvensjonen, kan lagmannsretten ikke se at verken A eller C har påvist noe reelt behov for å få fastslått i en fastsettelsesdom at det foreligger en krenkelse av EMK artikkel 8 om retten til privatliv.

I samsvar med Rt-2012-2039 legger lagmannsretten videre til grunn at det ikke kan gis særskilt fastsettelsesdom for brudd på Barnekonvensjonen.

Kravene fra A og C om fastsettelsesdom for at Utlendingsnemndas vedtak er i strid med EMK og barnekonvensjonen må derfor avvises.

Ankemotpartene må anses for å ha vunnet saken og har krav på erstatning for sakskostnader etter tvisteloven § 20-2 andre ledd jf. første ledd. Lagmannsretten kan ikke se at det er grunnlag for å gjøre unntak etter § 20-2 tredje ledd. Advokat Andenæs har i sakskostnadsoppgave til Borgarting lagmannsrett oppgitt sakskostnader for lagmannsretten på til sammen 150 000 kroner. Beløpet gjelder i sin helhet salær til prosessfullmektigen og hans rettslige medhjelper og omfatter merverdiavgift med 25%. Staten v/Utlendingsnemnda har ikke reist innsigelser mot oppgaven. Lagmannsretten legger det oppgitte beløpet til grunn og godkjenner kravet som å gjelde nødvendige omkostninger som det har vært rimelig å pådra, jf. tvisteloven § 20-5 første ledd.

Det er ingen grunn til å gjøre endringer i tingrettens sakskostnadsavgjørelse.

Dommen er enstemmig.

Som følge av svikt i domstolenes datasystem og sykdom hos lagmannsrettens medlemmer er dommen ikke avsagt innenfor lovens frist.

Domsslutning:

1. Anken fra staten ved Utlendingsnemnda forkastes.

2. Kravet fra A og C om fastsettelsesdom for brudd på EMK artikkel 8 og barnekonvensjonen avvises.

3. I sakskostnader for lagmannsretten betaler staten ved Utlendingsnemnda til E, G, D, F, B1/ B, A ved H og C ved I i fellesskap 150 000 - etthundreogfemtitusen - kroner innen to uker fra forkynnelsen av denne dommen. 

Siste endringer
  • Ny: LB-2016-3734 Reisebevis for flyktninger. Flyktningkonvensjonen artikkel 28. Utlendingsloven § 64. (16.02.2017)

    Saken gjaldt gyldigheten av vedtak fra Utlendingsnemnda om avslag på søknad om reisebevis for utlendinger som hadde fått opphold i Norge som flyktninger. Utlendingsnemnda hadde nektet å utstede reisebevis til flyktningene fordi det var tvil om deres identitet. Etter tolkning av Flyktningkonvensjonen artikkel 28 kom lagmannsretten til at det ved identitetstvil, på samme måte som i andre tilfeller, bare var adgang til å nekte flyktningene reisebevis i alvorlige og ekstraordinære situasjoner. Verken notoritetshensyn eller det forhold at det på generelt grunnlag vil være uheldig at utlendinger som man ikke med mer enn 50% sannsynlighet vet identiteten til utstyres med reisebevis, var etter lagmannsretten syn en slik kvalifisert situasjon. Det var heller ingen alvorlige eller ekstraordinære forhold knyttet til de enkelte flyktningene som kunne gjøre det tvingende nødvendig å nekte dem reisebevis.

Utlendingsdirektoratet
Norwegian Directorate
of Immigration

Postboks 8108 Dep.
0032 Oslo
Telefon: 23 35 15 00.

Kontakt UDI

Ansvarlig redaktør: Stephan Mo
Kontakt nettredaksjonen